返回上一页 文章阅读 登录

陈柏峰:基层社会治理模式的变迁与挑战

更新时间:2020-12-10 22:33:01
作者: 陈柏峰 (进入专栏)  
老百姓不怕官,却怕黑社会、“混混”、地痞,基层治理似乎变成丛林状态。对于那些不讲责任不讲道理的群众,只有乡村“混混”才能对付。这些群众碰到经常滋扰的流氓,即使拆屋挖坟,也不敢抗议。不少群众碰到利益蜂拥而上,遇上责任和义务却退避三舍。干部跟一些群众讲道理,群众也有“道理”回敬,而且使用的还是一整套现代话语,都是不作为、政府义务、维权等词汇。只不过,他们可能基于自己的片面理解,甚至歪曲理解来讲一套自私自利、不顾公益的“道理”。

   而在基层治理过程中,政府似乎背上了“枷锁”,有着无穷无尽的义务和责任,在各种话语体系中都是如此。在法治话语中,他们被要求尊重权利、履行义务,动辄面对基层民众的维权。而且作为人民政权,基层政府和组织还必须遵循党的政治伦理,对人民群众有着近乎无限度的责任。而当群众面对基层政府和组织时,就可以在各种话语中游走选择,哪种话语对自己有利就选择哪种。最终,导致的是一种权利与责任极为不匹配的实践,这种实践反过来又不断“教育”群众不讲责任和义务,只讲权利和利益,这使基层的社会治理面临巨大的压力和难题。

  

   三、技术治理模式的形成

   基层组织的原有功能发生弱化,针对全体农民的动员已经很困难。但是,基层组织还有许多工作需要应对,包括有效执行各种政策、维护社会治安、处理突发事件、保证各种项目落地等,这些都需要收集各种信息。这些工作的核心是面对“钉子户”,维护社会稳定,相关制度建设也围绕此展开。在既有村级组织功能日益弱化、社会安全和稳定需求日益增长的背景下,城乡基层发展出了新的技术治理模式,其中最典型的是所谓的网格化管理。

   网格化管理涉及的工作主要包括三个方面。其一,综治维稳,需要面对矛盾纠纷化解、社会治安、群防群治、社区矫正监管等工作,落实重点人群、社会组织等重点领域管理服务,发现影响社会稳定重大隐患及时上报,使信访案件、群体性事件、刑事案件总量、严重刑事犯罪得到有效控制。其二,公共安全,监督相应的安全生产、道路交通、消防、食品药品安全等方面工作,发现问题及时上报处理,最大限度防止重大公共安全事故发生。其三,具体政策执行,例如生态环保,及时了解、上报、协助处理影响环境、破坏生态的行为;再如卫生计生,经常性开展计划生育、合作医疗、公共卫生等工作,发现问题及时上报。

   网格化管理将城乡基层划分为不同层次的网格,在网格基础上进行信息收集和管理。首先,按照“无盲区、无重叠”的原则,在乡镇—村社区的基础上,将基层按照行政区划、属地管理、管理重点、人口数量等标准逐级划分网格。基层管理范围被划分若干个单元网格组成的网格结构。在乡镇建立“网格化综合管理中心”,在最基层的村和社区建立“网格化管理工作站”,形成乡镇、村、网格员几级联动的社会综合管理与服务体系。以村、社区为单位,综合考虑房屋楼栋构成差异、人口密度以及常住人口和流动人口混居等因素,按一定的人口划分一个网格的标准,建立具体网格,并为每个网格配备网格管理员,实现了“地上有格、格中有人、人能管事”的城乡管理格局。在进行网格划分时,会将辖区内的管理对象,包括小区、企事业单位、公共场所以及治安状况等纳入参考因素中。城市、郊区以及农村中心镇所在地等管理对象数量较多、情况较复杂的村(社区)会在村社级单元网格的基础上,下设划分若干个小网格,作为单元网格的延伸与拓展,从而使基层治理方方面面便于在“网格”中展开。

   信息采集是网格化管理的基础工作。划分网格后开展工作,主要就是进行信息采集。通过对网格内的人、地、物、事、组织等要素进行全面的信息采集管理,进而发现处置各类矛盾隐患,及时响应群众诉求。在较为落后的中西部农村地区,这类工作可能流于形式,不过好在这些地方问题相对单一,社会稳定风险通过传统方式尚能艰难应对。在财政能力较为宽裕的东部地区和城市地区,新技术的投入使得网格化管理确实形成了一种全新的技术治理模式。这种治理模式以技术系统的建立、升级与改造为基础,需要雄厚的财政基础。

   例如,在武汉市某区,整合资源、统一规划,充分利用已有系统数据和基础进行改造、升级、整合,在市级平台的基础上建立区、街道、社区、网格四级联动的社会综合管理与服务数字化信息系统,为网格化服务管理提供信息支撑。增设服务器7台、网闸1台、存储器1台,搭建起区级社会综合管理与服务网格化信息系统平台,新建视频指挥室。在各街建立街道网格化管理中心,做到有网格地图,有专用网络,有大显示器。为各社区统一采购配备网格化专用电脑1台,共145台,按照《社区网格化建设规范指南》,建立社区网格工作站,投入400多万元,为网格员配备1000部手机采集端,实现移动端数据采集、录入及案(事)件上报、处置、回馈。在此基础上,采取租用运营商线路的方式,将街道、社区平台通过光纤联入区政务网,实现数据的采集上报。完善社会服务与管理基础信息资源池建设,对社会管理系统、公共事务服务系统、城管系统进行整合,为社会服务管理工作智慧决策提供真实可靠和准确权威信息支撑。同时,加强网格化信息录入工作,全区共录入人口、房屋、社区矛盾等信息分别达80余万条、24.8万条、5.5万条,社区律师、民族宗教、防范邪教及低保人员、精神障碍患者、吸毒人员、残疾人、社区矫正等特殊人群信息也完成录入工作。信息数据平台的建设,不仅涵盖了网格辖区内的基础信息资料,而且强化了政府各类信息系统的互联互通,从而促进问题处置向规范化、专业化发展。

   在网格化管理平台上,具体的做法主要有三类:一是定期巡查与信息上报。执法人员或委托网格信息员对其责任网格开展综合巡查,摸清和掌握本网格内的基本情况。发现问题时,信息员就会将信息传递到“数字城管”指挥中心。二是责任界定与交办督办。对于网格信息员发现的问题,指挥中心核实后会分派到具体责任单位,再由责任单位在规定时间内处理,指挥中心会核实考评。三是网格“三定”责任体系。进行人员定责,明确网格内每个人的工作职责;进行培训定岗,对网格长、网格信息员、网格巡查员等开展业务培训;实现信息定时,汇总网格内各项信息,及时上报问题或隐患。网格化管理形成了一种新的技术治理模式,它以技术平台为基础,以信息收集为基础,针对的是重点问题、重点隐患和重点人员。通过技术方式,在组织体系内部安排专人对这些问题和人进行监控。例如,对于某些重点人员,一旦相关信息进入网格管理系统,其很多社会行为的记录可能在技术系统内自动提示,提醒管理人员进行研判。这种管理模式是在非传统安全和社会稳定问题日益凸显、旧有社会组织模式功能日益弱化的背景下形成的。

   随着经济社会的不断发展,近年来出现大量非传统安全问题,社会稳定需求也越来越高,传统的手段和措施已难以应对。国家安全过去主要指军事、政治和外交等领域的传统安全问题。非传统安全指的是近些年逐渐突出的、发生在军事、政治和外交之外的安全威胁,包括恐怖主义、跨国犯罪、网络安全、严重自然灾害、能源资源安全、粮食安全、公共卫生安全等,这些都威胁到了人类生存和经济社会的可持续发展,其中不少问题与社会治理密切相关。由于这些问题对国家安全的巨大威胁,因而在社会治安实践中就有强化管理的需求,同时对社会公众也会强调服从管理需要。在管理模式上,往往强调网络式管理,各种防范督查要求社会单位自主查、人民群众协助查等多种形式排查,既查大隐患,又查小问题,确保横向到边、纵向到底、不留死角、不留空白,可以说,管理非常细密深入。网格化管理正是这样的技术治理模式。

   技术治理模式已经成为基层治理的重要依托。在中西部农村地区,在财政转移支持下,网格化管理模式日趋完整。以湖北咸宁农村为例,建立网格信息平台,实现市、区、镇、村(社区)联动,“一个网格一本台账、一项工作一组一组数据”,使网格内各类数据信息科学、直观。网格内的社会治安、矛盾纠纷、居住房屋、租赁、社保、医保、低保、就业、生计、消防、交通,以及村民诉求、建议等社会事务,及时录入网格信息管理平台。网格员定期排查所辖网格重点服务对象,加强对留守家庭、重症精神病人、困难群众等服务管理,严防重点人群漏管失控。各类信息网格、各个环节都会进行实际分析研判,分级处置。

   而在东部农村地区,由于基层政府财政能力较强,村集体也有公共资源,技术治理模式已经十分强大。以无锡农村为例,已经建成了依赖于技术平台的社会保障系统、安全生产系统、城乡管理系统、举报监督系统、工作考核系统等。在社会保障系统中,民政工作的各个环节都被纳入网络化的工作平台当中,各项信息都必须输入数据库当中,并在系统内根据规范标准自动核对,其中包括城乡低保、三无五保、深度救助、临时救助、医疗救助、残疾救助、低收入人员等。在安全生产系统中,企业的安全生产隐患情况纳入网络化的管理体系中,企业安全生产管理包括基础管理(台账记录)和现场管理(系统填报)。每个企业都有唯一识别的标志,每个月都要进行自查自报隐患登记,包括隐患分类、隐患级别、问题描述、整改措施等;系统内记录包括企业自查、专家检查、企业联防互查、政府执法检查等。上述系统大同小异,都强调全面掌握信息、及时反馈、及时处置以及留下痕迹。

  

   四、重构权利与责任意识

   技术治理模式的兴起,显然有其独特背景下的合理性:利益的多元化、思想的多元化以及权利与责任观念的变化。在这种社会背景下,依赖原有的治理方式是行不通的,不可能简单通过行政手段解决基层社会出现的问题。无论是在城市还是在农村,单位或村集体对人的约束和管制能力都不断下降,人们的日常生活、工作发展、社会福利更多地来自市场、社会和国家去除身份的机制。身份社会的瓦解是一个长期的过程,延续至今仍未完全消失。例如,城市里还存在一些对个人生活和工作各方面影响仍然巨大的单位,农村集体组织在某些村民的生活中仍然发挥着重要作用。但毫无疑问,身份社会已经松弛,人们有更多的机会挣脱其束缚,而寻求更广阔的发展机会。在此背景下,社会事务不可能再如过去一样,由单位或村级组织予以解决,因为人们生活在更广阔的空间中,与更广大地域的人发生联系,人们之间关系的变化使村庄集体越发难以发挥协调作用。

   与此同时,政府职能也逐渐转变。政府的非国家职能不断弱化,越来越成为行使公共权威、提供公共产品的机构。政府行使公共权威的方式也从过去依赖行政命令,变得更加多元,更多依赖公共财政投入来实现社会控制和社会引导。同时,单位(村集体)职能也在转化,村集体已经成为村民自治单位,虽然仍然承担一定实质意义上的协助行政管理职能,但由于土地实行承包制度,集体的经济职能逐渐丧失。城市中的单位,逐渐被剥离了提供生活公共品的职能,不再承担教育、社会福利的供给职能,转而成为单纯的经济或社会实体,不再承担全能主义政治基层组织的职能。社会治理不能再依靠过去那种单一的行政管理方式,而是将一些社会事务交由自治、合作来解决。

在这样的背景下,无论是利益多元化还是思想多元化,很多问题都不可能通过政府管理或集体来统一解决,传统的管理模式肯定是行不通的。而目前应对安全和稳定事务的社会管理,以及在此基础上形成的技术治理模式,虽然能够起到很大的作用,但在某种程度上与法治社会建设还存在张力。这种社会治理模式,在权利和义务、权力与职责的划分上,容易导致不对等、不平衡的问题。这种管理模式强调管理而不是治理,对民众造成很大压力。它可能进入了公民隐私领域,挤压社会主体的自主空间,与当前法治社会的需求形成张力。例如,为了防止上访人在“敏感时期”赴京非正常上访,一些地方政府安排干部对上访人进行24小时盯守、跟踪,以便掌握其行踪。虽然这种方式不是非法限制人身自由,但还是会让人感受到不适。在社会稳定和社会安全压力很大的今天,技术监管模式当然需要,但是其与法治不相协调的问题还是需要解决。(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/123875.html
文章来源:《学习与探索》2020年第9期
收藏