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瞿理铜:我国农村宅基地市场化配置的制约因素及破解对策

更新时间:2020-12-10 21:58:48
作者: 瞿理铜  

   摘  要:农村宅基地具有居住保障功能、生产功能、仓储功能和财产功能,其市场化配置需要产权清晰、市场健全、居住保障功能弱化或消失、土地用途管制健全、社会法制健全等条件。当前我国农村宅基地居住保障功能依然较强、农村社会保障体系不健全、土地用途管制机制不健全、宅基地市场化配置制度体系不健全、农村土地主导功能限制等因素制约了农村宅基地市场化配置。推进农村宅基地市场化配置需严格限定农村宅基地受让主体,加快农村宅基地确权颁证登记,构建宅基地流转审核制度,加强农村土地利用管制,构建城乡统一的社会保障体系。

   关键词:宅基地;市场化配置;制约因素;破解对策

  

   引  言

  

   改革开放以来,随着工业化、城镇化和市场化快速发展,大部分要素和产品在城乡之间的流动不断提速,但农村宅基地目前仍不能在城乡居民之间自由实行市场化配置,计划配置依然是其主导的配置方式。随着农民进城落户,部分农民愿意以出售的方式流转或退出农房及宅基地,部分城镇居民也有回乡享受田园生活的愿望,有在农村置业的需求。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,建立城乡统一的建设用地市场,宅基地作为农村集体建设用地的主要组成部分,完善其配置方式是深化我国农村土地制度改革、建立城乡统一的建设用地市场的重要任务。中国农村改革发展至实施乡村振兴战略的新阶段,聚焦城乡融合发展,是对“统筹城乡发展”“城乡发展一体化”的战略升级与更新[1]。2019年,国家在吉林等11个省(直辖市)设立了城乡融合发展试验区,根据《国家城乡融合发展试验区改革方案》,试验区将探索建立进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度,按照依法自愿有偿原则,在完成农村不动产确权登记颁证的前提下,探索其流转宅基地和农民房屋使用权,或向农村集体经济组织退出宅基地资格权的具体办法。宅基地流转是宅基地市场化配置的重要组成,2014年我国开启新一轮农村土地制度改革以来,试点县市积极探索宅基地流转,取得了一定的成效,但并未形成全面可复制、可推广的经验。农村宅基地能否在城乡居民之间市场化配置,其市场化配置面临哪些制约因素,如何破解这些制约因素等,都是值得研究的课题。本研究在对宅基地及其功能进行界定的基础上,从理论上分析了宅基地市场化配置的需求条件,结合实地调研和我国经济社会发展现状,对农村宅基地市场化配置的制约因素进行剖析,最后提出我国农村宅基地市场化配置的对策建议。

  

   一、农村宅基地及其功能分析

  

   (一)农村宅基地概念界定

   到目前为止,国内对农村宅基地的认识尚未统一。从其字面含义来看,农村宅基地是指为农民建造住宅的建设用地。国内学者对宅基地也有不同的认识。杨杰(2007)认为宅基地是用于建造农民私宅的农村土地,这种住宅不是商业性质的住宅[2]。王利明(2005)主持起草的《物权法草案》第892条规定:“所谓宅基地是指农村集体经济组织的成员依法批准用以建造个人住宅的农民集体所有的土地。”[3]谌种华(2004)认为宅基地包括农民建造住房和必要的附属设施所需要的土地[4]。王远燃(1998)认为宅基地仅指农村住宅用地[5]。关江华(2014)认为宅基地是指农户从集体经济组织无偿获得的用于建造住房和附属设施的土地,这种土地只有农户才能取得[6]。

   从国家法律和相关标准来看,《物权法》第152条规定:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。《中华人民共和国国家标准土地基本术语》(GB17 19231- 2003)中对宅基地使用权定义:“经依法审批,由农村集体经济组织分配给其成员用于建筑住宅及其他有关附属物的、无使用期限限制的集体建设用地使用权”。由于目前学界对宅基地的认识尚未统一,本研究界定宅基地定义主要参考国家相关法律和标准,将其界定为农村住宅用地及其附属设施用地[7]。

   (二)农村宅基地功能分析

   根据对宅基地的概念界定,从解决农民日常生活所需来看,农村住宅用地主要包括客厅(湖南农村称为“堂屋”)用地、卧室用地、厨房用地和厕所用地,这是住宅用地的基本组成,不论城市和农村都相差无几,住宅用地都由这几部分组成。因此,这四部分是农村宅基地的基本组成。在湖南省的实地调研过程中,我们还发现农民在宅基地上建造了一些附属设施,如猪圈、牛圈、农机具仓库、粮仓等,这些是宅基地的非基本组成(见表1)。根据农村宅基地的内部组成,可以初步将农村宅基地功能识别为居住功能、生产功能和仓储功能[7]。

   居住功能是农村宅基地最基本的功能,主要是为了解决农民日常休息、起居和交流需要的场所。这种功能对于农民而言,是一种居住保障功能,保障农民的居住权。从新中国成立至今,农民都没有被纳入国家住房保障体系,国家通过制定法律政策,无偿分配宅基地,引导农民自主建房,实现农民“居者有其屋”。因此,农村宅基地具有与城市公租房、廉租房相似的社会保障性质(王利明,2005)[3]。生产功能是指农民可以在宅基地范围内生产部分农产品,如养猪。仓储功能是指农民可以在宅基地范围内建设仓库,用于储存农业生产资料或者农产品。除上述功能外,随着社会转型,工业化、城镇化和市场化发展,部分城中村和城郊村的农民可以通过出售小产权房、出租农房、与集体外成员合作建房、农房范围内办二三产业等方式获取收益,此时这类宅基地已经具备财产功能(见表1)。

  

  

   二、农村宅基地市场化配置需求条件分析

  

   (一)农村宅基地产权清晰

   市场经济最核心的问题是交易,通过交易引导资源要素流向利用效率更高的主体,实现资源优化配置。科斯认为产权清晰是交易的前提。市场经济条件下,市场中的产权主体开展市场交易主要是为了获得其所拥有产权的资源(或者财产)的效用,即发挥产权的效率。一般而言,清晰的产权会产生较高的效率,模糊的产权则会导致效率低下。产权清晰可以降低交易成本,在产权内部容易形成有效的激励,提高产权效率,有利于保护产权,以及提高产权内部监督效率。农村宅基地市场化配置就是通过引入市场机制,使农村宅基地使用权能够按照市场价格的方向流向利用效率更高的主体,即核心是农村宅基地使用权交易。根据新制度经济学理论,农村宅基地使用权交易需要其具有清晰的产权,以降低交易过程中的成本。

   (二)农村宅基地市场健全

   市场化配置是资源在市场中按照市场机制进行配置,没有规范健全的市场,价格就容易被操控,市场机制就会失灵,资源难以实现优化配置。农村宅基地要进行市场化配置,需要健全农村宅基地市场。一是农村宅基地市场体系完整,如拥有农村宅基地一级市场和二级市场;二是农村宅基地市场交易规则公平,市场交易规则公平才能保障所有市场参与主体公平地进行竞争,保障农村宅基地使用权价格通过公平地竞争形成,防止价格扭曲;三是农村宅基地市场交易平台完善,完善的农村宅基地市场交易平台有利于搜索市场供求信息、公开市场操作、加强交易监管、减低交易成本;四是市场监管主体明确,市场监管是现代政府的一项基本职能,农村宅基地市场监管是政府依据相关法律法规对农村宅基地市场交易行为进行引导或者限制,防止出现市场失灵。

   (三)农村宅基地居住保障功能弱化或消失

   中华人民共和国成立以来宅基地制度演进的基本逻辑是保障居住功能[8],国家通过制定政策无偿给农民分配宅基地,其政策初衷是保障农民有居住的场所,农村宅基地制度设计的初始功能是居住保障。农村宅基地市场化配置,目的是把宅基地当作一种财产进行配置。宅基地作为一种财产进行市场化配置,需要满足一个条件,即农村宅基地对于绝大多数农民来说,其居住保障功能不断弱化或者消失,财产功能不断显现。如果农村宅基地对于大部分农民而言,仍然是一种保障,那意味着宅基地不能完全市场化配置。市场化配置只能限于不再是农民居住保障的那部分宅基地,即农民已经在城镇有稳定的住房,已经实现在城镇落户,或者已经具备落户条件[9]。

   (四)土地用途管制机制健全

   土地用途管制是保护农地的核心举措。国家禁止宅基地入市交易的一个重要原因是担忧市场化配置后,社会资本大量进入农村购买宅基地,在建设过程中可能会占用农地。目前,我国存量宅基地面积大,闲置宅基地多。如果再新增宅基地使用量,则对耕地保护带来巨大的压力。因此,推进农村宅基地市场化配置必须要求拥有健全的土地用途管制机制。

   (五)社会法制健全

   市场经济从本质上来看是法制经济,只有法制健全,才能合理地约束市场主体的行为,维护良好的市场秩序。没有社会法制的健全,产权就得不到保护,市场交易过程中产权主体的权益就难以得到保障,产权效率降低。农村宅基地市场化配置是市场经济的一部分,同样需要全社会拥有健全的法制。

  

   三、我国农村宅基地市场化配置的制约因素分析

  

   (一)农村宅基地居住保障功能依然较强

   随着社会转型,农村大量人口向城镇转移,但是由于种种条件限制,大多数农民工不能享受城镇的社会保障,尤其是住房保障,闲置在农村的土地依然是这部分群体的重要保障。根据笔者在湖南省开展的宅基地功能变迁调研结果,农民的唯一农房率(仅拥有一套住房且为农房的农户数÷所有调研户数)最小为63.8%,说明农房依然是大部分农户的居住保障,宅基地依然具有较强的居住保障功能[7]。作为保障功能,其重点突出的是宅基地配置的公平性,因此在与宅基地市场化配置中所体现的效率性要求存在内在矛盾。宅基地的社会保障性质降低了宅基地的市场价值,也阻碍了宅基地其他效用的发挥。正因为农村宅基地依然具有较强的社会保障功能,我国农村宅基地市场化配置具有独特性的一面,其市场潜力更多体现在进城落户农民所占用的那部分宅基地,故2019年8月新修订通过的《土地管理法》并未将宅基地流转纳入制度设计范畴,而是在2019年底设立的城乡融合发展试验区试点过程中探索进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度。

   (二)农村社会保障制度不健全

目前,农村居民社会保障体系主要由农村低保、城乡居民医疗保险、农村医疗救助、五保供养、自然灾害生活救助、城乡居民养老保险等制度构成。看似比较全面的农村社会保障体系,与城市社会保障相比实际存在较大差距。以住房保障为例,目前仅城镇居民可以享受廉租房、公租房等保障性住房,农村居民不能享受城镇保障性住房,农民仅仅能够在家庭条件比较差的情况下,通过申请获取国家危房改造资金。对于我国2.6亿进城务工的农民而言,他们虽在城镇工作,但绝大部分在就业、子女教育、住房保障、医疗保障等多方面没有享受城镇居民的待遇和福利,在某种程度上看,他们只是在具有劳动能力的阶段待在城市,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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