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贺雪峰:请不要再为难农民宅基地了

更新时间:2020-12-05 13:57:22
作者: 贺雪峰 (进入专栏)  

  

   农村宅基地几乎是莫名其妙地火起来了。有人说农民都进城了却仍然占用着农村宅基地,造成了土地资源的浪费,却不说农民家庭往往只是年轻人进城而年老父母仍然留守村庄,且进城农民的城市化并不稳定,他们随时可能还要回到村里。有人说农民是抱着金饭碗讨饭吃,只要将宅基地价值显化,农民就可以一夜暴富,不知道有什么法术可以让农民宅基地搬到城市中心变成寸土寸金的建设用地。最近《南风窗》刊登了对中国人民大学经济学院院长、前国务院发展研究中心农村部副部长刘守英教授的专访,题为“如果宅基地不可交易,乡村就‘活’不起来”。我们来看一看刘守英教授在农村宅基地上有什么样的观点。

  

   一、

   刘守英教授开篇即说:“农民与土地的关系,实际上就是农民基本权利问题的一部分”,“目前,问题最大、矛盾最突出的应该是宅基地问题。是否承认宅基地是农民基本权利,会导致完全不同的问题解决路径”。

   刘守英认为,中国城市化进程中,出现了关于宅基地的两点新变化:“第一,大量传统乡村的农民开始外流,但人进城了,宅基地不能交易,这块地就被闲置甚至荒废了。第二,在我国沿海发达地区,早就出现私下的宅基地交易活动,尽管这是不合法的”。刘守英认为:“土地活才能城乡融。在我看来,城乡融合的理念要改进,具体到宅基地,也不能再被单一地视为生活资源,而是要被赋予财产的功能”。“具体来看,宅基地这个生产要素要变革,一定要变成一个可交易的财产权利。宅基地的权利要对外开放。甚至整个乡村都要把原有的封闭性打破,让资金、人才等新的生产要素进来,并且把所有的生产要素都活跃起来,让乡村内部产生流动性和向上发展的机会”。

   刘守英还说:“必须强调的是,无论是落后地区的乡村还是发达地区的乡村,宅基地都应当变成一个财产权,也就是一个可以交易的权利”,“宅基地制度,是为整个村庄的形态变化和功能转变提供基本制度安排的,如果宅基地不可交易,乡村就‘活’不起来”。

  

   二、

   刘守英一再讲要让宅基地变成财产权,可以交易,且宅基地交易的权利要对外开放,这话是什么意思呢?就是农民宅基地应当私有化,可以自由买卖,可以卖给村庄以外的城市资本。虽然现在国家规定不允许宅基地买卖,实际上“在我国沿海发达地区,早就出现私下的宅基地交易活动(也就是买卖),尽管是不合法的”。刘守英认为,宅基地私有化可以自由买卖,是一项基本制度安排,只有宅基地可以自由买卖,乡村才能“活”起来,乡村振兴也才有可能性。

   刘守英说得有没有道理?当然没有道理。

   我们先来看刘守英说的两个新变化。刘守英说:“大量传统乡村的农民开始外流,但人进城了,宅基地不能交易,这块地就被闲置甚至荒废了”。

   问题在于:1、农民进城了,宅基地闲置甚至荒废有什么不好?农民大都是在难以耕种的荒地坡地旱地建房的,进城去了,不再需要宅基地,让宅基地闲置荒废,荒废一段时间就可以开荒种大豆高粱,水利条件好甚至可以种水稻,这有什么不好呢?这不是自然现象,不正是农民进城后退出了农村占用宅基地的好办法吗?2、当前农民进城往往只是家庭中的年轻人进城,绝大多数年老父母仍然留村,且进城农民的进城仍然不稳定,年龄大了他们仍然可能回村,保留农村宅基地就是保留进城农民的退路,就是给进城农民敢于在城市闯荡的底气,这样的宅基地怎么可以卖掉呢?3、中西部农村没有任何区位优势,谁会来买农村宅基地?

   刘守英说的第二个变化是“在我国沿海发达地区,早就出现了私下的宅基地交易,尽管它是不合法的”。

   现在的问题是,为什么宅基地私下交易是在沿海发达地区私下产生,而没有在占全国农村绝大多数的中西部地区产生?原因显然是东部沿海发达地区农村已经融入到沿海城市经济带,变成了城市经济带的一部分,乡村也早已工业化了,这些沿海发达地区虽然是农村,其经济形态和农民生活与城市无异,甚至有大量外来农民工流入。简单地说,正是沿海发达地区农村繁荣的二三产业才产生出来对宅基地的需求,才出现了宅基地的私下买卖,而不是宅基地私下买卖造就了繁荣的经济。东部沿海发达地区乡村工业化是历史产物,中西部农村不可能再复制东部沿海发达地区乡村工业化,农民城市化是必然趋势,中西部农村当然也就不会产生对宅基地的旺盛需求,也就不会违法进行宅基地买卖了。

  

   三、

   刘守英也可以说,农民宅基地权利也是一种所谓的“土地发展权”,农民退出宅基地就应当获得补偿。问题是,这种所谓“发展权”本来就不是市场,不是交易,而是制度设置。中国宪法规定土地公有制,以及宅基地无偿获得,就决定了将宅基地看作发展权在理论上的荒谬。

   当前中国有一种类似土地发展权的设置,即“城乡建设用地增减挂钩”制度,即可以通过减少农村建设用地来增加城市建设用地指标。问题是,即使今后中国所有城市建设用地指标只能靠“增减挂钩”来取得,中国土地城市化已近完成,城市扩张也不需要高达2亿亩的农村宅基地。

   更重要的是,土地发展权或“增减挂钩”制度,本质上并没有通过农村宅基地“显化”出财富,生产出财富,而不过是转移了财富,这个转移来的财富主要是之前用于城市基础设施建设的“土地财政”收入。既然没有创造财富而只是转移财富,中国为什么不通过税收和财政手段,而要去创设土地发展权或增减挂钩这样笨拙的制度工具?

   那么,能否通过设置农村宅基地的土地发展权,将宅基地看作一种特殊的可以交易的权利,放在市场上交易,从而不是让国家而是让城市资本去购买呢?若创设这样一种权利和允许自由交易,当前已经高度过剩的城市资本一定会有极强的购买愿望,原因无他,唯土地不可再生,过剩城市资本购买宅基地发展权作为财富保值手段,结果必然是,早已通过房地产市场泡沫化了的城市资本血洗农民宅基地,进城农民很快就会发现,他们卖出去的宅基地只够在城市买几个平方米的商品房。

  

   四、

   农民宅基地就是用于建房子的一块荒地。农民宅基地要能变成财富,无非两种办法:一种是已经工业化的沿海发达地区、城中村或具有显著区位优势的地区,这些地区因为二三产业的发展,产生了强烈的建设用地需求,在国家对建设用地进行偏紧供给管理的情况下面,农民宅基地就具有了很高内在需求,也就具有了很高价值。这种情况下面,允许农民宅基地交易,农民可以通过卖出宅基地来增加收入。即使不允许宅基地交易,正如刘守英所说,沿海发达地区农村宅基地私下交易也都存在,且农民可以通过宅基地来获取二三产业发展所带来的各种好处:比如他们不用买价格高昂的商品房。沿海发达地区农村只占全国农村的极少数,宅基地数量更是只占全国农村宅基地的极少数。且这部分农村早已城市化,农村本来就是“活”的,也无须再进行乡村振兴,这部分农村就可以存而不论了。

   第二种农村是占中国农村绝大多数的中西部农村(包括发达地区的欠发达农村),90%农村宅基地也是在中西部农村。中西部农村也是乡村振兴的重点,也是刘守英所鼓吹应当“活”起来农村的重点。

   毫无疑问,乡村振兴,让农村“活”起来,需要钱,要有投入。无论如何,面对广袤的中西部农村,国家财政投入必定是杯水车薪的,指望靠国家财政投入来让全国乡村振兴,显然是不现实的。

   有趣的是,与刘守英一样,全国各级地方政府都不约而同地想到通过搞活宅基地来筹措乡村振兴需要的巨额投入资金。现在的问题是,宅基地本来只是一块荒地,又远离二三产业集聚的城市带地区,还无区位优势,又不能移动,凭什么就可以“显化”出巨额资金来呢?无论通过什么样的制度设计,中西部农村的宅基地都在那里,都不可能变成中心城区一个寸土寸金的区位。因此,所有制度设计的本质都是通过转移支付来实现农村宅基地的价值,这种转移支付无论借土地发展权还是增减挂钩制度,都不改变本质。而转移来的资金主要的不过是地方政府当前主要用来进行城市基础设施建设的土地财政收入。农村宅基地所“显化”出来的每一分钱都来自于各级政府的财政支付。只不过中间耗损比较大,很可能财政转移资源的一半都被人为复杂的中间环节所耗损。既然如此,活化乡村或乡村振兴,就不如直接通过财政支持,而不能靠复杂的宅基地制度设计。

  

   五、

   刘守英以为只要农村宅基地可以自由买卖,就可以让城乡融,乡村活,乡村就可以振兴,这只能说刘守英太过一厢情愿了。当前中国正处在快速城市化进程中,中西部农村绝大多数农民家庭仍然有老年父母留守,农业收入仍然构成农户家庭收入的重要组成部分,进城农民普遍将宅基地作为自己进城万一失败的退路。正是有了失败退路,才敢义无反顾进城拚博。宅基地买卖可能不仅不能让乡村活起来,反而让农民丧失了基本保障。基本保障是不允许市场化的,即使要乡村振兴,前提也得要保障有力。

   刘守英之前曾担任国务院发展研究中心农村部副部长,国务院发展研究中心农村部看起来不是什么位高权重的部门。不过,在农村政策制定中这个部却是十分关键的,前中农办主任陈锡文和接任中农办主任韩俊均曾担任国务院发展研究中心农村部部长。刘守英坦言他多次参与中央三农政策起草工作。刘守英在2008年就以北京郊齐庄为例,提出所谓农民主体的城市化,意思是要允许北京郊区农村自建小产权房出售,从而就可以既为北京市民提供商品房,又让农民和村集体致富。他甚至认为,只要放开土地权利让农民建房出售,农民就自主城市化了,集体也自然就富了。北京郑各庄是北京近郊,刘守英站在北京近郊土地食利者立场来主张所谓农民自主城市化是很荒诞的。若刘守英只是一个大学普通教授,他主张什么也许不那么重要,刘守英长期担任国务院发展研究中心农村部副部长,却一直持如此片面的观点,确实有可能误导国家三农政策。

   也是因此,笔者愿意花时间与刘守英教授商榷。

  

  

   2020年11月14日上午

  

本文责编:wangpeng
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