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黄益平:《中国人民银行法》修订稿的亮点与具体问题

更新时间:2020-11-28 22:58:47
作者: 黄益平 (进入专栏)  

   第十条(协调机制)国务院金融稳定发展委员会统筹协调金融改革发展和稳定工作。国务院金融稳定发展委员会办公室设在中国人民银行,协调建立中央与地方金融监管、风险处置、金融消费权益保护、信息共享等协作机制。

   第十条指出,国务院金融稳定发展委员会统筹协调金融改革发展和稳定工作,国务院金融稳定发展委员会办公室设在中国人民银行。但是,金稳委与人民银行的关系到底是什么,目前也还不太清楚。

   第三十五条(系统重要性金融机构监管)中国人民银行牵头评估和识别系统重要性金融机构,组织制定实施系统重要性金融机构恢复和处置计划,对系统重要性金融机构实施监测分析和并表监管。

   第三十五条明确央行牵头重大金融法规、政策的制定与系统性金融风险的防范与处置。

   此外,第三十七条针对金融稳定,第三十八条明确金融市场管理,第三十九条针对金融基础设施监管,第四十三条明确金融科技管理,谈到了人民银行牵头的一系列政策功能。

  

   人民银行定位仍然不够清晰

  

   综合上述条款的表述来看,目前人民银行的定位仍然不够清晰。

   第一,央行似乎在货币政策方面获得了部分“独立性”。但在货币政策上,目前国务院决定一部分,央行决定一部分,如果未来货币政策出现问题,最终承担责任的是谁?这其中存在追责的问题。此外,人大在这一过程中扮演怎样的角色?这一问题也有待厘清。

   第二,从金融监管的角度看,我国似乎是走向了不是“大央行制”的“大央行制”。所谓“大央行制”,是2015年时一部分专家提出的重要观点,认为我国将走向“大央行制”,所有的金融机构、金融监管部门都在央行框架下。目前,修改稿中设立了金融委,金稳委是国务院的机构,但金融委的秘书局在央行。同时,央行承担了大量的政策功能,特别是银保监会合并后,很多政策功能都放在央行。这究竟是转型过程中的体系,还是将来长期的框架?

   第三,人民银行和金融委之间是怎样的关系?金融委重在协调机制,那么具体功能是由金融委协调、人民银行代表金融委协调还是人民银行直接牵头协调?牵头协调涉及大量同级别的机构,如何保证相关监管部门的积极配合?

   关于人民银行应当如何定位,修改稿中确实做出了大量改进,但依然有不明晰的地方,将来有可能引发一系列问题。而司法最有智慧的地方是,在目前许多不详尽、不完整的地方,总在其后附加一条“国务院批准的其他处置措施”留出空间,这一点非常重要。

   《灭火》和伯南克自传都曾提到,2008年金融危机后需要稳定金融体系,美联储一般只向银行类金融机构实行最后贷款人功能,但当时发生问题的是非银行金融机构。当时律师翻阅了《联邦储备法》,发现其中第13款第3条留出了空间:对于非银行类金融机构,如果特别需要,美联储也可以提供流动性。

   这或许也意味着,在一般情况下,人民银行需要按照常规法律规定行事;但如果将来面临特殊情况,无法通过常规政策解决,人民银行也能够通过向国务院申请,留出相对灵活的政策空间。

  

   关于修改稿的几个具体问题

  

   第一,“货币政策目标是保持货币币值的稳定,并以此促进经济增长”,这是《中国人民银行法》一直以来的规定,也是国际标准说法。

   但实际中,央行具有多重目标,如经常提到的增长、就业、通胀、国际收支四大目标,还有加上调结构、促改革、惠民生后的七大目标。

   虽然法律规定央行的目标是保持货币稳定,但实际上政策目标非常多,未来法律的权威性如何?

   事实上,这是一直以来存在的问题,会在一定程度上导致市场理解货币政策的难度加大。

   第二,央行是否还要管信贷政策?修订稿第五条提出“制定和执行货币政策、信贷政策,负责宏观审慎管理”,具体到底管什么?

   将来信贷政策的管理需要细化到哪一层面,是不是每一个分行、支行都要管理?信贷政策无非就是贷款额度和利率的问题,央行将来要管到什么样的程度?这和过去常说的结构性货币政策是什么样的关系?

   第三,修订稿第十三条提出“中国人民银行货币政策委员会应当在国家宏观调控、货币政策制定和调整中,发挥重要作用。”货币政策委员会在实际当中应发挥怎样的作用?目前的货币政策委员会正在发挥什么样的作用以及怎样发挥作用,都不太好理解。

   第四,修订稿第五十五条提出,系统性金融风险处置包括提供流动性支持和发放金融稳定贷款。在系统性金融风险处置的过程中,央行的目标将是哪些类型的机构?是否可以对所有类型的机构都提供流动性支持?

   第五,在第八章“法律责任“的部分,有很多非常具体的处罚规定,我对此非常赞成。在法律处罚的条款中,确实需要加强惩罚力度,提高违约成本,巩固市场严肃性。

   但是,其中关于具体金额的规定,例如“五十万元以上二百万元以下”的表述,是否需要如此详细的数字形式呢?

   通胀随时发生,20年前的五十万元和今天的五十万元相比,就没有什么意义了。建议从其他角度设立规则,例如“涉及金额的5倍以下”等。特别具体的数字在经历通胀后可能就会失去意义。

  

  

   作者黄益平系CF40学术委员会主席、北京大学国家发展研究院副院长,本文系作者在2020年11月20日的CF40双周内部研讨会上发表主题演讲的整理稿。

  

  


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本文责编:陈冬冬
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