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刘馨宇:党政机构合并背景下的预算问题研究

更新时间:2020-11-26 22:58:21
作者: 刘馨宇  

   3.预算完整性原则在我国的实现

   预算完整性原则在我国真正得到重视要从2003年全口径预算管理的提出开始算起,提出的背景是我国建国以来长期存在大量预算外收支,甚至制度外收支的沉疴。[15]彼时,政府的实际收入与经预算审批的财政收入范围并不一致,前者范围远大于后者,并且这些未受规范管理的收支占全部政府收支的比重越来越大,政府收支有“失控”之虞。在此背景下,党和政府开始积极探索如何将全部政府收支纳入规范化管理,提出实行全口径预算管理正是规范政府全部收支迈出的重要一步。此政策继而上升为法律,在《预算法》修改中充分体现预算完整性原则是我国进入预算时代的重要特征。[16]时至今日,制度外收支几乎全部消失,预算外支出范围也逐渐减少,整体上,政府收支得到了科学的管理和有效的控制,全口径预算管理的最初目标几乎已经完成。那么预算完整性原则所追求的价值是否也已经充分实现了呢?在中国特色的社会制度下,尤其是党政机构改革后党参与传统行政事务管理的背景下,理解预算完整性原则的内涵时应当充分考虑中国环境,照搬西方国家的经验很可能有失偏颇。预算完整性原则在我国的实现情况应当结合我国预算理念和预算制度的发展沿革进行考量。

   (二)预算=政府预算?

   财政部1998年将预算收支科目表中的“国家预算”改为“政府预算”后,“政府预算”的称谓被理论界和实务界广泛使用。有学者认为这一称谓的变化与我国从计划经济体制向市场经济体制转型相关,“国家预算”与计划经济相对应,而“政府预算”与市场经济相对应。[17]然而这一称谓的变化肇始于初步建立适应社会主义市场经济要求的政府预算制度阶段,彼时我国尚未开始预算制度改革,《预算法》的立法目的是“强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控”,[18]预算是国家管理的工具,国家借由预算进行资源分配和调控。较之于计划经济时期国家和政府混同的情况,在当时的背景下将“国家预算”称谓改为“政府预算”有一定进步之处。

   “政府预算”不等同于“政府的预算”,也包含由政府主导财政分配的其他机构预算。根据中央预决算公开平台公开的中央预算单位年度预决算信息,即使在信息未完全公开的情况下也可以发现,中央预算单位除国务院组成部门外,最高法、最高检、社会团体等等也在其列。[19]“政府预算”的称谓体现了以政府为主体的财政分配关系,恰是我国行政权力主体长期处于预算职权体系之垄断地位的真实写照。政府预算职权高度集中缺乏制约,人大预算职权极为羸弱难有作为,公众预算职权受到忽略地位渺小。[20]

   2014年《预算法》全面修改后,立法目的被修改为“规范政府收支行为,强化预算约束,加强对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度”。立法目的的改变体现着我国预算理念的重大变革,《预算法》由国家管理的工具转变为人民管理国家的工具,政府不再是预算职权体系的中心,预算转变为人民管理国家的工具,预算职权的配置必须充分尊重人民的主体地位。有学者认为,以实现国家职能、保障公权力行使为目的的昔日之预算可称之为“政府预算”,而今日之预算以满足公共需求、促进民众权利实现为目的,可名之为“公共预算”。公共预算是落实公民权,实现民主治理的重要手段。公共财政制度对于民主国家的重要性不亚于选举制度、政党政治、议会制度和舆论监督制度。现代预算发展的本质是政府预算向公共预算过渡,从“实现国家职能、保障公权力行使”转向“满足公共需求、促进公民权利”,[21]我国已然进入了现代预算时代,“政府预算”的称谓不再能正确反映我国的预算特征,诸多学者仍然沿用“政府预算”称谓有失准确。

   2014年《预算法》修改时将某些地方的“政府预算”改为“预算”,更切合我国国情并且更符合预算完整性原则的要求。[22]遗憾的是,虽然《预算法》修改了部分“政府预算”称谓,但在关键的立法目的条款却仍然局限于政府主体的收支行为,与预算完整性原则内涵最为接近的新增的第四条第二款也表述为“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”,而非任何财政收支均应当纳入预算。人民对公共服务的要求日益增加,国家仅扮演守夜人角色不再能满足人民的需求,政府没有能力也不应该亲自完成所有公共任务,公共任务的履行者从政府扩大到了其他公共部门乃至私人。除由私人履行的公共任务外,其他公共任务均需要国家财政支持。根据预算完整性原则的要求,所有国家财政收支行为均须纳入预算范围,如果预算法约束对象仍仅限于政府机构,将会导致大量公共任务游离于人民监督范围之外,这些公共任务的执行和财政经费的使用将由于缺乏人民的同意而不具备民主合法性。

   (三)党政合并后新机构的经费来源及新任务的公共性

   党政机构合并后的新机构在管理关系上属于党的机构。纵观世界各国,政党财政收入主要来源于以下几个方面:国家财政补贴、党费上缴、选民捐赠、党产收益等。[23]不同于美国、英国等国家,我国执政党秉持为人民服务的理念,几乎不存在个人或企业捐款捐物支持政党运行的情况;也不同于台湾国民党早先以政党控制的财产所产生的收益作为主要收入来源,我国执政党并无党属财产。我国执政党的收入主要来源于国家财政拨款及党费收缴。根据《关于中国共产党党费收缴、使用和管理的规定》第十九条,党费必须用于党的活动,主要作为党员教育经费的补充,其具体使用范围包括:(1)培训党员;(2)订阅或购买用于开展党员教育的报刊、资料、音像制品和设备;(3)表彰先进基层党组织、优秀共产党员和优秀党务工作者;(4)补助生活困难的党员;(5)补助遭受严重自然灾害的党员和修缮因灾受损的基层党员教育设施。可见,党费使用范围主要集中于党员内部活动。

   将原政府机构(职能)并入党的机构后,新机构的工作职能不再局限于领导党内活动,也扩展到对传统行政事务的领导。以国家公务员局并入中组部为例,机构调整后由中组部统一管理公务员录用调配、考核奖惩、培训和工资福利等事务,研究拟订公务员管理政策和法律法规草案并组织实施,指导全国公务员队伍建设和绩效管理,负责国家公务员管理国际交流合作等。[24]中组部新增管理公务员工作的职能突破了党员内部活动范围,扩展到为全国人民提供的公共服务范围,显然,中组部管理公务员的工作开支不属于党费的使用范围。与此类似,其他政府机构(职能)并入党的机构后,履行新增职能的支出并不符合使用党费的条件。据此,几乎可以肯定党政机构合并后,由于新任务的公共性,党在新机构中履行新增职能的支出需要由国家财政负担。

  

   四、机构改革后预算规范来源之惑:党规还是国法?

  

   现行预算制度制定于党政机构改革前,由国家法律法规组成。“传统观点认为全国人大及其常委会制定的法律和地方人大制定的地方性法规不适用于党的工作机关,对于党的工作机关,一般适用党内法规。”[25]然而,这些传统理论产生于党政机构合并改革之前,彼时,党的工作机关的工作职能限于党内事务,而合并后的新机构除了从事党内活动外,还需要履行原本属于行政机关职责范围的公共任务职能。党内法规作为党内活动的规范来源毋庸置疑,但以之规范新机构履行公共任务则颇具争议。我国是法治国家,一切公权力行为均需具有法律依据,新机构行为规范来源不清晰将与我国法治建设的内在要求相背离。党政机构合并是前所未有的改革方式,传统理论无法完全适应改革后出现的新情况,因此,对新机构规范来源的理论分析应当结合党政机构合并改革背景突破传统理论的限制,处理好新机构遵守国家法律与遵守党内法规的关系,确保法律法规体系与改革后的党政机构体系相统一。

   合并后的新机构属于党的机构,但这并不意味着免除了其遵守宪法和法律的义务。《宪法》第五条第四款和第五款明确规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究”,“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。可见,党一方面在大局上领导人大的工作,一方面又要遵守人大通过的法律与决定,党的意志既要体现人民的意志,又要服从人民的意志。

   对于工作内容具有党内职能和公共任务双重性质的新机构而言,其行为的规范来源也应一分为二进行分析。对于党内职能,由党内法规进行规范更为合理。党内法规是在从严治党的精神下制定的,较之于国家法律,党内法规往往更加严格,也更为具体。《中国共产党章程》是最根本的党内法规,[26]党章规定党必须在宪法和法律的范围内活动。[27]因此可以肯定,所有党内法规都应当符合国家法律并严于国家法律,新机构在党内职能部分遵守党内法规必然意味着同时遵守国家法律。由党内法规来规范新机构的党内活动既能保障政党自治,又不会突破宪法和法律的约束范围。

   对于新机构的公共任务部分,由国家法律进行规范更为合理。党政机构合并后,党需要管理公务员事务、宗教事务、侨务工作、新闻出版工作、电影工作、国家计算机网络与信息安全管理工作、民族工作等传统行政事务,这些事务不再局限于党员内部,新任务要求党对全体人民进行管理。党内法规的规范对象是党内活动,并不能直接用以规范公共事务。此外,制定党规的主体是党员,而公共事务的管理范围不局限于党员,也包括民主党派人士、无党派人士及群众等在内的全体人民,党规制定主体与新机构公共事务的管理范围不一致,以党规作为新机构公共任务部分的规范来源缺乏民主合法性。

   对于预算活动而言,只要新机构有财政收支行为,无论发生于党内职能部分还是公共任务部门,均必须符合国家法律组成的预算制度。财政收支行为是关系到全体人民的公共行为,并非党内的职能行为,预算活动也非新机构的职能,而是全体人民对公共财政提出的外部要求,因此即使财政收支行为发生于新机构履行党内职能,也不应只由党内法规来规范。国家法律是公共行为的规范来源,财政收支属于公共行为,因此新《中国共产党党内法规制定条例》第3条第2款规定,“党章是最根本的党内法规,是制定其他党内法规的基础和依据。”《中国共产党章程》总纲最后一段规定,“党必须在宪法和法律的范围内活动。”机构的所有财政收支行为均需在国家预算法律框架下进行。如果新机构在党内职能部分发生了财政收支,那么由于这些财政收支是因新机构从事党内活动而发生,所以党内法规可以在预算制度框架内对这些产生财政收支行为的党内活动本身提出更严格的要求,但不得以党内法规替代国家法律去规范预算编制、执行等纯预算活动。至于新机构在公共任务部分的财政收支,则由于其发生于公共任务的执行,故而必须完全遵守国家法律组成的预算制度,党内法规不得对这部分的预算活动另行规范。可见,机构改革后,预算制度主体仍应由国家法律法规组成。由于党政机构合并后党的机构也需从事预算活动,因此应当将现行预算制度的约束主体由政府修改为一切财政收支行为主体,包括但不限于党政机构、司法机构、社会团体等,并相应修改与约束主体相关的其他规定,唯此方能在预算领域实现法律制度体系与党政机构体系的统一衔接。

  

   五、党政合并后新机构的预算审查监督问题

  

党政合并后的新机构属于党的机构体系,但按照传统理论,中国共产党的工作机关不属于国家权力,并非由人大产生,也不对人大负责。[28]与此同时,《宪法》《预算法》《监督法》却规定预算审查监督权在人大。既然如上文分析新机构需要从事预算活动且应受预算制度约束,那么新机构预算是否可以由人大依职权审查监督?若由人大审查监督新机构预算可能存在两点问题,其一是根据传统理论仅从主体资格考察,人大似乎无权管理党的机构,人大审查监督新机构预算活动可能有人大越权管党之嫌;其二是本轮机构改革强调党领导一切,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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