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任继球:政府主导产业发展模式的边界条件

更新时间:2020-11-18 23:14:18
作者: 任继球  

   [摘要] 高铁装备在政府主导推动的发展模式下取得了重大突破,市场主导、政府辅助发展模式下的通信设备也同样取得了较好成绩。对高铁和通信设备行业从政府作用模式、技术创新范式、行业进入壁垒等维度比较分析发现,我国高铁设备在过去十几年的后发追赶中具有渐进性创新、行业进入壁垒较高等特征,而通信设备则具有激进式创新、有较大的边缘市场特征。对政府主导产业发展的边界条件初步探讨后认为,在激进式创新、市场需求不确定性大、具有边缘市场和领先用户、行业进入壁垒不高等特征的行业领域,要慎用政府主导产业发展模式。

   [关键词] 举国体制   高铁   通信设备   政府作用

   [中图分类号] F426.4;F426.6    [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623(2020)05-0107-06

   [基金项目] 中国宏观经济研究院重点课题:“十四五”实施产业基础再造工程顶层设计及体制机制保障研究(A2020041007);国家发改委基本科研业务专项经费支持项目。

  

   [作者简介] 任继球,中国宏观经济研究院、国家发改委产业经济与技术经济研究所副研究员,研究方向:产业经济。

   一、引 言

   2018年以来,中美贸易摩擦愈演愈烈,美国对我国的技术封锁也不断加强,部分行业领域的短板对我国产业高质量发展和制造强国建设影响愈发突出。认识到这一不足,很多学者和政策研究者提出要加大政府支持力度,促进核心技术和关键零部件攻关,发挥举国体制作用攻克“卡脖子”技术,在这一背景下研究政府主导产业发展模式(以下简称政府主导模式)的边界条件就显得尤为重要。

   高铁装备在过去十几年的后发追赶中取得了较大突破,政府主导推动高铁发展的模式为学术界所关注,政府主导模式的有效性问题引发了较大争议。有学者认为高铁装备后发追赶取得的成就证明了政府主导模式的有效性。如路风(2019)强调中国现有体制下政府在资源配置中的重要作用,国家对铁路(系统)市场的集中控制保证了高铁装备的技术学习过程,中央决策层主导的大规模高铁建设,为高铁装备企业提供了世界上独一无二的应用机会,有效促进高铁装备的技术进步;高柏等(2016)认为,我国高铁装备取得的成就与政府的动员和协调分不开,特别强调政府在严格控制市场准入、促进形成寡占型市场结构、防止国内企业在引进技术中的过度竞争等方面的作用。也有学者认为政府主导推动高铁发展的模式存在特殊性,不能简单复制到其他工业领域。如吕铁和贺俊(2017)解释了为何高铁部门高强度政府行政干预、长期的行政垄断和普遍的国有企业产权安排仍具有有效的激励机制,政府干预并没有抑制本土高铁动车组企业的竞争和自主创新动力,归因于在市场需求和技术机会的驱动下,作为供给方的高铁装备企业的企业家精神和管理层的实际控制权一定程度上弥补了国有产权本身的缺陷,而这些企业在体制内的治理结构与激励机制的改革和调适,弥补了所有制本身的效率损失,促进了高强度的技术学习活动;更进一步,吕铁和贺俊(2019)认为,中国高铁的技术赶超是在非常特殊的制度、经济和文化背景下发生的多因素交互作用的复杂过程,政府干预的有效性具有很强的特定性和本地性,对其他产业的借鉴意义有限。

  

   这些讨论都是基于高铁这一特定行业分析政府主导模式的作用,并提出了对其他行业的借鉴意义,但不同行业的技术、市场特征和本土企业发展阶段存在很大差异,特定行业的经验启示可能并不适用于其他行业。基于特定行业分析所得出的结论很容易犯两种经验性错误:一是忽略行业的特殊性,简单将政府在特定背景下特定行业中的有效作用照搬到其他工业;二是过分强调行业的特殊性,很容易得出政府在特定行业中的有效作用对其他产业借鉴意义有限的结论。

   基于此,本文选择通信设备与高铁装备进行行业比较研究,对政府主导模式的边界条件进行探讨,探寻哪些行业适用类似于高铁的政府主导模式。换言之,政府主导推动高铁发展的模式嫁接到通信设备等行业是否会成功,这一发展模式取决于产业的哪些特征。之所以选择通信设备,主要是因为通信设备具备两个明显的特质,且业内对此基本形成了统一认识。一是与高铁一样,通信设备在过去几十年的发展中也取得了较大突破,以华为为代表的本土企业跃居世界前列;二是与高铁不同,通信设备是市场主导的发展模式,政府作用相对较小。这两个行业在过去几十年的发展中都取得了较大突破,意味着过去的发展模式是大概率适合这两个行业的,而发展模式的不同则对应着不同的行业技术和市场特征,通过比较这两个行业的技术和市场特征的不同点,即可分离出政府主导模式适用的边界条件。若选择失败或不太成功的行业,则无法将该行业的技术和市场特点与其发展模式建立正确的映射关系,因为失败很可能是发展模式不适应行业技术和市场特点造成的;若选择与高铁一样政府主导推动发展的行业,则说明高铁和该行业的技术和市场特点都适于政府主導模式,二者技术和市场特点的差异只能说明政府主导模式的适用范围较大,依然无法分离出政府主导模式的边界条件。

   二、政府作用不同:

   政府主导推动与政府辅助市场

   高铁和通信设备追赶主体的所有制结构不同,政府在这两个产业发展中的作用模式完全不同。相比通信设备市场驱动的发展模式,高铁采取了政府主导模式,主要表现为:

   一是进行高铁动车组技术攻关的企业全部是国有企业,整个行业具有行政垄断和寡头垄断的特征。在中国南车和北车合并之前,全国的机车厂屈指可数,仅有长春机车、唐山机车、青岛四方和株洲南车等机车厂。而在通信设备行业则涌现出了华为等民营企业,经过几十年市场竞争的洗礼,才有现在的寡头竞争局面。二是原铁道部既是本土高铁动车组企业的行业主管部门,又是高铁机车的唯一政府采购部门,以株洲机车厂等为代表的高铁动车组企业也基本都是原铁道部的部属企业。2004年大规模技术引进时期,铁道部重新收回了各铁路局采购机车车辆的权力,只有获得铁道部高速动车组制造许可的企业才可以参与投标,对高铁动车组订单实施严格管控。而早期通信设备领域市场却是极度分散的,每个城市和城镇都能分散决策采购符合本地需求的通信设备。三是原铁道部主导高铁技术引进,以青岛四方机车厂为代表的本土机车厂处于从属地位,而在通信设备领域,以华为为代表的企业的技术学习主要依靠企业自身市场行为创造国际技术交流机会。

  

   通信设备的发展模式却是典型的市场主导发展模式。以华为为代表的民营企业在通信设备的发展中,通过市场的竞争逐渐成长为全球通信设备巨头,政府对其干预的强度远不如高铁装备。需要强调的是,在我国本土通信设备企业的发展过程中,尽管政府干预不多,但在发展初期,政府辅助市场仍发挥了重要作用,市场主导的通信设备行业所取得的成绩并不能否定政府辅助市场、弥补市场失灵的作用。一是在通信设备产业发展初期,政府主动作为实施了技术引进,推动上海贝尔等合资企业的建立和经营,为本土企业建立了产业链配套,促进了国内相关技术人才的培育,为之后本土企业进入通信设备制造领域奠定了一定的产业基础条件(杨志刚,2008;Mu and Lee ,2005)。二是在通信设备产业成长期,政府对本土企业实施市场保护(Mu and Lee ,2005)。如1996年11月,邮电部组织召开国内通信设备制造厂商和运营企业参加的用户协调会,引导和鼓励运营企业积极采购国产设备。1997年和1998年又连续召开用户协调会,有力促进了民族通信设备制造业的发展。在第二次协调会议上,华为获得了650.5万线订单,占1997年和1998年总订单的40%。在中国人民银行的鼓励下,中国建设银行为华为买方提供了38.5亿元人民币,占1998年银行买方信贷总额的45%。

   三、技术创新范式不同:

   渐进式创新与激进式创新

   从后发追赶中的技术创新范式来看,我国高铁动车组企业的创新属于渐进式创新,而以华为为代表的本土通信设备企业的创新则属于激进式创新。

   2004年大规模引进高铁技术以来,我国动车组企业的技术创新是建立在技术引进平台基础上的渐进式创新。本土企业对高铁装备的技术突破主要发生在2004年技术引进之后。2004—2008年,本土企业主要是对引进产品的适应性改进和演进车型设计,不断消化吸收国外产品的技术,并在引进的产品平台上开始局部的自主创新。其中,一些是根据中国旅客的乘坐习惯和特点的适应性改变,对车辆的内部装饰和服务设施进行改进,还有一些是对原型车设计缺陷的改进,但更多的是基于弓网关系、轮轨关系的耦合而对轮对的踏面形状轮对内侧距离、弓网受流、转向架等做出的改进。演进车型的开发主要是本土企业在引进车型的基础上开发演进的车型,发展出卧铺车和两列重联机组。

  

   2009年至今的正向设计阶段,本土动车组的创新主要体现在推动高铁动车组的自主化、系列化和标准化。自主化是指在技术引进平台上自主集成创新,提高高铁动车组的国产化率。如CRH380A是在CRH2C的基础上发展而来的,头型、转向架、断面、牵引、制动都是新设计的,原属于川崎重工的零部件基本实现国产替代。系列化是指基于同一技术平台开发谱系化的系列产品,表现为在速度等级上,研制200公里以下、200~250公里、250~300公里、300公里以上等不同时速等级的动车组;在功能定位上,除了长距离运输的动车组之外,又专门开发了适合于短距离大流量运输的城际动车组和耐高寒抗风沙的高寒动车组。标准化是指统一动车组的产品设计和部件的技术参数,最大限度实现产品之间的兼容性和连通性,表现为在4个国家引進的4种不同产品平台基础上构建出统一的技术标准体系,研制出中国标准动车组,实现动车组在服务功能、运用维护上的统一(高柏等,2016)。由此可见,尽管我国高铁动车组在引进国外技术后进行了一系列创新,但都是建立在引进技术平台的基础上,整个高铁动车组构建的技术基础原则在过去很长一段时间并没有发生变化,我国高铁动车组的创新属于渐进式创新①,具有跟进式创新、技术改进路线相对确定等特点。

与高铁相比,我国通信设备厂商的技术创新则属于激进式创新。在过去的几十年里,通信技术快速迭代,依次经历了1G、2G、3G和4G等几次大的变革,未来几年还将进入5G时代。第一代通信技术(1G)是指最初的模拟数字通信,仅限语音的蜂窝电话标准,制定于上世纪80年代,是基于机械电子的技术路径。2G以后进入数字通信时代,2G在1G的基础上引入数据业务,但依然属于窄带技术。3G服务能够同时发送声音(通话)及信息(电子邮件、即时通信等),其代表特征是提供高速数据业务。与2G网络相比,3G的下载速度、访问速度和支持的应用程序数量都有很大程度的提升。特别是从3G后,基站连接开始从铜缆切向光缆,从基于微电子技术的技术范式向基于光电子技术的技术范式迭代演变,技术路线出现了较大转变①。华为等本土企业正是在这波“光进铜退”技术轨道转换过程中实现了技术赶超和崛起。4G核心技术是正交多任务分频技术(OFDM),相比于 2G、3G 能极大地增加系统容量、提高通信质量和数据传输速率,能够实现全球范围内的无线漫游,并处理图像、音乐、视频流等多种媒体形式,可达到第三代手机传输速度的50倍②。通信设备领域的激进式创新消解了传统通信设备厂商的部分优势,快速推动通信设备厂商排名更迭,以华为和中兴为代表的本土企业也在这一波激进式创新中逐渐崛起,并逐渐进入无人区,未来技术发展充满了不确定性。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:开放导报 2020年5期
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