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张贤明 张力伟:国家治理现代化的责任政治逻辑

更新时间:2020-11-17 22:04:37
作者: 张贤明   张力伟  
中国传统治国理政的实践探索和政治智慧中也有着丰富的以责确权思想资源。某种意义上,中国传统社会是一个“责任本位”的社会,强调了责任的逻辑先在性。儒家仁政所提出的社会结构基于人类的基本情感,通过“礼”实现一种各安其位的等级秩序。在这种秩序当中,个体之间所彰显的并不是权力关系,而是责任或者义务关系。(19)以责确权旨在说明这样一种行动方式:知道自己应该干什么,自己才能去干什么,即根据主体的角色、功能、任务赋予责任、分配权力。从宏观上看,就是要理顺不同制度之间的责任关系,根据不同制度的功能定位确定不同制度在制度体系中的位阶,进而保证各项制度有效运行和制度主体履行责任的能力;从微观上看,就是每个公共权力行使者要明确自身首先承担的是干事的责任而不是拥有行事的权力,权力范围应根据责任的大小和任务的性质来配置。总而言之,“以责确权”作为一种理念和原则,旨在确定权力的目的是履行责任,为权力划下清晰明确的边界,即权力配备以能够履行相应的责任为限。

   二是遵循“权责统一”的原则。作为组织设计与公共行政的重要原则,权责统一是责任政治建设的基本前提,意味着公共权力行使者履行职责和义务应与其所拥有的权力相匹配,(20)是保证责任政治中不同主体良性互动的基础。理解权责一致的价值,就要从权责一致的对立面——权责背离中把握。组织运行中,权责背离指的是组织所拥有的权力与其所承担的责任不相匹配的情况。一般来说,组织的权责背离或者是组织权力大于其应承担的责任,或者是履行责任的过程中并没有与其相匹配的权力去实现组织目标。由于科层组织本身的特点以及科层组织中人的局限性,权责背离往往是层级制组织中的常见现象,其原因是多方面的,如科层组织自我封闭、资源垄断的特质;科层组织多元化目标;科层组织结构中的向上负责制;严密的科层规则对组织人员注意力的分散等。(21)在现实的行政体系运作中,权责背离也成为责任政府建设、治理绩效输出的梗阻。例如政府的“事权下放、实权上收”将任务压力向下传导,形成了上级有权无责、下级无权责重的畸形状态。为了改变权责背离、实现权责一致,一方面要调整制度的职责体系,明确不同层级、不同部门的组织目标,防止层级之间、部门之间的责任冲突,打破科层繁文缛节——例如形式主义——对组织目标的替代;另一方面,要在下放责任的同时授予下级与履行责任相匹配的人力、财力等资源。上级对下级授予权力的界限要符合该层级的功能与其可运用的资源,(22)权力运用不能越位、缺位、错位。在此意义上,权责一致旨在进一步夯实“以责确权”的原则,进而成为责任政治中权责关系的核心,既通过限制权力滥用、又通过保障履责能力促进制度的有效性。

   三是探索“精准问责”的路径。问责制度的建立健全已经成为纠风肃纪、规范党政官员行为的利器,与此同时我们也要充分理解国家治理现代化中问责机制的复杂性,既要实现完整的问责过程,保证科学问责、精准问责,也要扩大问责的参与和涵盖范围,在鼓励多元主体参与问责的同时将多元主体囊括到问责的对象中。严格意义上,问责并不是简单的针对错误行为的制裁与惩戒。作为民主社会的行政机制,问责是一个系统化、多要素的整体流程。从字面意义上看,问责是对任务绩效进行回答的义务,而从系统的角度看,一项完整的问责制度包含着四个方面:(1)谁来负责(who is accountable);(2)对谁负责(to whom are they accountable);(3)为何负责(for what are they accountable);(4)如何负责(how are they accountable)。(23)在这一整套流程中,问责机制发挥效用的核心是明确负责任的主体。在现实问责机制的运行中,由于党政关系等客观问题,责任主体认定与归责的程度往往存在不合理的要素,因此结合问责的系统化流程,需要考量不同主体对一项错误结果的参与程度,并合理划分法律问责、纪律问责与行政问责的界限,保证问责的合理性与信度。既不能让该负责的人逃避制裁,也不能让接受制裁的人受到不公的评判。另外,传统公共行政的责任模式主要关注政府做了什么,且官僚体系的追责可以从可见的政治过程中寻找,但现代治理是不同主体共同参与的过程,由此导致了问责的复杂化。(24)如何评估与问责其他主体的失责行为构成了问责机制的“多手问题”:对于局外人来说,要弄清某主体对机构行为或政策执行作出了什么样的贡献,以及在多大程度上可以对其负责,往往特别困难。(25)由此,为了保证问责的精准性,需要保证决策过程的透明以及加强对决策过程的监督,在尽可能降低政策失误的同时把握不同主体对政策的参与程度;另外在问责中,要让责任主体做出充分的回答与解释,说明其和政策失误之间的关系,以作为惩戒方式与强度的依据。

   三、责任政治建设激发制度执行力是制度优势转化为治理效能的重要动力

   执行力是制度体系的生命之所在,也是提升治理效能的关键环节。中国特色社会主义国家制度具有确保国家发展方向、紧紧依靠人民群众等显著优势,但一些具体制度的执行力不强也成为影响制度优势充分发挥的不利因素。因此,制度优势转化为治理效能必须依靠强化制度执行力,而从责任政治建设的角度看,就是要将责任转化为制度运行的驱动力,不断增强制度运行的生机与活力。责任不仅是一种观念、一种规范,而且是一种行动,责任的价值通过特定的行动才会真正表现出来。治理是一种自主的、内生的过程,通过各类相互影响的行为者之间的良性互动实现,国家治理本身也是一种行动的表达。(26)从这个角度看,国家治理效能的全面盘活必然有赖于多元主体的行动,所有的治理效能都体现在行动者的效果之中。根据国家治理的结构性、过程性与动态性,从行动层面理解制度优势转化为治理效能的责任政治逻辑,可以从三个方面着手:

   一是激发多元主体的执行活力。国家治理现代化要明确不同主体在国家治理中的位置、职责与功能,在党和国家的统一领导与安排下通过有效的分工与协同实现国家治理多层次、诸领域的有效推进。多元主体可以通过协同的方式整合不同功能以及制度优势内部的不同要素,实现“整体功能大于部分之和”的最优状态。现代社会既是一个分工的社会,也是一个合作的社会。就分工而言,法国社会学大师涂尔干(émile Durkheim)指出,“有了分工,个人才会摆脱孤立的状态,而形成相互间的联系;有了分工,人们才会同舟共济,而不一意孤行。总之,只有分工才能使人们牢固地结合起来形成一种联系”(27)。分工不是相互隔绝,也不是纯粹的各行其是,有了分工也必然存在合作,“每一个人的福利都依靠着一个社会的合作体系,没有它,任何人都不可能有一种满意的生活”(28)。国家治理正是对现代社会分工与合作之特征的回应,核心在于通过分工实现不同主体功能的最大化,并由多元主体相互合作的方式整合治理能力,提高治理效率。不同于家庭、社群等小规模、小范围的共同体,中国国家治理具有大规模、高成本、高难度的特征。面对着充满复杂性的国家治理问题,凭借政府这一单一主体往往难以做到“类类有统筹、件件有专责”。事事靠政府、时时靠政府的结果要么是政府在复杂治理中独木难支——不仅阻碍了治理效能的发挥,也使得政府这一治理体系趋于瘫痪;要么将政府重新推回“全能政府”形态——这又与民主政治理念格格不入。这意味着,治理没有“一抓就灵”的单一抓手,需要多部门、多层级、多主体开展全域、系统、联动治理。(29)全面盘活治理效能就要使国家治理中的不同主体根据自身的角色参与到市场治理、社会治理、基层治理等不同层面,政府将可以由市场、社会来办的事情交付给市场与社会。如此,既能够提高市场主体与社会主体的政治效能感,也通过分工的形式减小了治理成本。从全国范围内的治理创新来看,社会组织承接政府职能,社会组织参与社会治理,社会、市场与公众参与政策过程的案例已经成为不同地方有效治理的范例。此外,国家治理的概念意涵也传递出制度优势与治理效能之间的紧密逻辑:国家治理是党和国家宏观指导与统一安排的治理模式,是与西方“多中心”治理存在明显差异、具有中国特色的创新型治理模式。在治理过程中通过党和国家的统一领导保证治理的政治方向,既可以防止其他主体出于自身利益对治理过程的破坏,也可以在一些重大问题上保证民主集中的优势。

   二是强化制度执行环节。正确与高效的执行是治理有效性与效率的根本保证,无论一种制度具有何种程度的优势,如果不执行、错误执行、执行不到位,必然会限制治理效能的充分发挥。借鉴政治生活的系统分析,有效的执行有赖于环境的支持、流畅的沟通以及过程的调整。所谓环境的支持,指的是执行主体的任务目标要与外在的环境相一致。这种环境并不是生态学意义上的环境,而是包括了权威当局、制度规则与政治共同体等多种外在要素。支持决定了执行的效度,是执行稳定输出的基础。(30)换言之,执行要保证执行目标、外在实际情况与执行对象的实际需要相符合,保证与法律、政策与法规相一致,保证执行内容与执行主体功能相协调。所谓流畅的沟通,是不同主体之间通过有效的信息共享以协调行动的过程。组织学研究表明,沟通和组织绩效存在显著的正相关关系,有效沟通能够提高组织服务的质量、减少组织运行成本。(31)执行过程中,不同主体之间难免涉及行动的合作与协调,而沟通以信息共享的方式提高了不同主体对执行任务的理解,有利于整合主体之间的行动,以目标调整、优势互补的方式实现对任务的正确理解与高效完成。从这个意义上讲,沟通就是行动协调。(32)所谓过程的调整,指的是执行过程中针对外在环境的变化与新问题的出现而动态调整执行的思路、手段、目标,保证执行目标的合理性与过程的正确性。吉登斯的行动理论认为,行动是一系列的过程,包括行动者的动机激发过程、理性化过程与反思性监控。(33)反思性是行动的重要特征,人类可以不断地监控、调整与修正行动过程。通过反思性,人类可以将自身的行动与外在环境中存在的各类要素相联系,相机而动、依变而变,保证行动的合理性。

   三是健全容错机制。容错在某种意义上是问责的补充,旨在调动问责的惩戒作用的同时发挥容错对担当作为的激励作用,从而实现容错与问责的衔接与优化。现代社会是复杂的社会,各类问题与风险的偶发性与非线性关系导致任何一项行动都面对着无法预期或者潜在的挫折与风险,任何一个行为过程都可能在实践的过程中掺杂偶发因素,在“蝴蝶效应”的影响下偏离最初的目标。尤其对处于深水区的改革而言,既然不能脱离“摸着石头过河”的思路,那么改革中就难免遇到不确定性风险。鉴于这一问题,问责的“结果导向”忽略了政策执行的复杂性,将一些由于偶然性、非故意等缘由造成的错误纳入到问责范围当中,使责任主体在执行的不确定性与问责风险的确定性中采取了消极的“避责”行为。这些形式各样、表现各异的避责行为严重阻碍了责任主任干事创业的积极性,限制了治理效能的发挥。我们也应该看到,由于容错机制是一项新事物,因此不可避免地缺乏事由、过程等方面的制度化、明确化认定,而不同地方的实际情况不同,结合各地情况落实容错免责难免会造成较大的政策弹性,并不利于政策的统一推广。为此,容错机制的构建可以尝试从如下几个方面调整:其一,中央层面出台相对明确的容错标准,协调容错政策文本与法律法规之间的关系,给地方执行以统一参照。其二,容错过程可以借鉴审判流程的工作方法,既要认真听取责任主体的解释与申辩,也要对责任主体的行为进行充分的商榷与审议,鼓励公众参与,积极听取社会与公众的意见,难以裁决的问题可报请上级问责机关。其三,建立各地容错案例数据库,实现容错信息共享。通过公开容错免责的案例,提升公众对容错机制的了解与支持,为地方容错免责实践提供参照。

   四、责任政治建设塑造责任观念是制度优势转化为治理效能的文化支撑

责任政治建设强调责任观念对于责任主体的约束与激励、使各项制度能够充分反映出责任的价值意蕴,从而塑造激发治理效能的文化支撑,培植保证制度优势得以延续与发展的良好环境。由此,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会科学战线》2020年第4期
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