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韩大元:《宪法》第31条“特别行政区”一词由来及其规范内涵

更新时间:2020-11-09 22:00:48
作者: 韩大元 (进入专栏)  

  

  

   摘要:  在基本法的理论中,学界对基本法规定的中央与特别行政区的关系、特别行政区高度自治权,以及相关的宪法与基本法关系等问题给予了广泛关注,积累了不少研究成果。但对《宪法》第31条中的“特别行政区”一词的语义和规范含义则缺乏必要的关注。“特别行政区”一词写入1982年《宪法》第31条有着特殊的修宪背景,其规范内涵的分析要遵循历史解释的立场,将“特别行政区”概念作为分析基本法体系的基础范畴。《香港基本法》是《宪法》第31条的具体化,由于其不同条文中出现的“特别行政区”在解释方法上各有特点,需要根据不同章节和条款加以类型化分析,并根据社会变迁不断丰富和完善“特别行政区”一词的内涵。

   关键词:  特别行政区;宪法;基本法;特区

  

   一、问题的提出

   1990年4月4日,第七届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》,并通过全国人民代表大会《关于设立香港特别行政区的决定》(以下简称《决定》)。《决定》指出:“第七届全国人民代表大会第三次会议根据《中华人民共和国宪法》第三十一条和第六十二条第十三项的规定,决定:一、1997年7月1日起设立香港特别行政区。二、香港特别行政区的区域包括香港岛、九龙半岛,以及所辖的岛屿和附近海域。香港特别行政区的行政区域图由国务院另行公布。”这是《宪法》第31条和第62条第13项的具体化,明确了全国人大设立特别行政区的宪法依据。

   1997年7月1日零时,中华人民共和国香港特别行政区政府成立,自此,“一国两制”“港人治港”“高度自治”的基本方针在香港正式实施,历经150多年英国殖民统治的香港进入历史的新纪元。同时,《中华人民共和国特别行政区基本法》开始实施,7年前依据《宪法》第31条设立的特别行政区正式运行。随着基本法的正式实施,香港迈入由宪法和基本法共同构成的宪制秩序。因此,2020年不仅是《中华人民共和国特别行政区基本法》(以下简称《香港基本法》或《基本法》)颁布30周年,同时也是全国人大决定设立特别行政区30周年。1982年宪法将“特别行政区”一词写入其中并使之成为构建特别行政区制度的基本元素。作为富有历史脉络的法律概念,特别行政区体现了中国共产党对制度文明与和平价值的追求,彰显了中国的制度特色与时代特色。根据《宪法》制定的《香港基本法》中“特别行政区”一词获得了更加多样化的内涵,成为集中体现“一国两制”精神的最具标志性话语。中国作为社会主义国家,社会主义制度是国家的根本制度,但为了实现祖国的统一,在个别地区可以实行另外一种生活制度,即资本主义制度。香港基本法以“一国两制”为指导方针,把国家对香港的各项方针、政策用基本法律形式规定下来。〔1〕《香港基本法》制定30年来,为香港的繁荣和稳定、为“一国两制”的成功实践提供了坚实的法律保障。

  

   二、“特别行政区”一词的由来

   《宪法》第31条规定:国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。这一条为全国人民代表大会设立特别行政区提供了宪法依据,同时为全国人大决定在特别行政区实行的制度奠定了法律基础。那么,为什么《宪法》第31条采用“特别行政区”这一名称?考察相关历史文献可知,“特别行政区”一词可追溯到陕甘宁特区,经历了20世纪50年代初的“特别行政区”到1979年经济特区的设立,最终由1981年1月的“叶九条”正式确立。

   (一)陕甘宁“特区”政府

   中国第一个苏区诞生于1927年11月。南昌起义失败后,彭湃分别在广东的陆丰县、海丰县成立了县苏维埃政府。中国苏维埃政权的建设从此开始。1931年11月5日中共中央提出《关于宪法原则要点》,第17条指出“宪法任务在于保证苏区工农民主专政达到全国胜利,并转变到无产阶级”。〔2〕1937年5月25日,为了增强抗战力量,中央政府西北办事处决定选举全边区的各级议会,建立普选的抗日民主政权。9月6日,根据国共两党关于国共合作的协议,中国共产党将陕甘宁苏区改为陕甘宁边区,并成立边区政府,它是一个自治性的地方政府,是国民政府行政院直辖的一个行政区域。9月12日,陕甘宁边区政府发布《重新划分边区行政区划》的训令,重新划分陕甘宁边区的行政区划。9月20日中共中央将西北办事处改为陕甘宁特区政府,作为“中华民国”政府管辖的一个省级特区政府。〔3〕同年11月10日,边区政府发布通令,将边区改成“陕甘宁特区”。11月22日,《中共陕甘宁边区委员会关于进行特区政府民主选举的指示》中,强调这次选举运动的方针是“使特区成为抗战与民主的模范区域”。〔4〕

   陕甘宁特区是中国共产党领导的革命根据地,解放战争开始后被蒋介石政府宣布为非法叛乱区域。1949年10月1日中华人民共和国成立后,陕甘宁边区的建制被撤销。从陕甘宁边区到陕甘宁“特区”的变化,反映了中国共产党在抗日战争时期采取的灵活政策,为统一国家内特定区域实行不同制度积累了必要的经验。

   (二)“特别行政区”一词最早出现于1953年

   早在20世纪50年代初,中共领导人在考虑解决台湾、香港问题时,力求突破西方传统的制度模式,努力消除制度之间存在的张力,寻求以和平方式解决历史遗留问题。据文献记载,“特别行政区”一词最早出现在1953年2月13日邓小平代表中共中央起草给华北局的电报。电报中说:“中央同意马尾港至琅岐岛沿江地划为特别行政区。”〔5〕1949年12月,马尾港隶属福建省第四专区,驻地林森县。1950年复名闽侯县,属闽侯专区二区。1953年华北局给中央写报告,要求从马尾港到琅岐岛划为特别区域,实行特殊政策。为了支持华北局创新的工作思路,中央同意报告的内容,把实行特殊政策的特别区域叫“特别行政区”。到了2009年,福州经济技术开发区从马尾扩区至琅岐岛,面积扩大了33平方公里。而从目前的档案资料中,还无法确切了解当时决定“特别行政区”名称的具体决策过程,但至少可以看出中共领导人从实际出发,具体问题具体分析的工作思路与方法。

   (三)“经济特区”的诞生

   1978年4月19日,邓小平在出席中央政治局会议讨论“今后八年发展对外贸易,增加外汇收入的规划要点”时曾指出:“广东搞出口基地,要进口饲料,应该支持,试一试也好嘛。”

   1979年4月5日至28日,中共中央在北京召开工作会议。时任广东省委第二书记习仲勋提出:“广东邻近港澳,华侨众多,应充分利用这个有利条件,积极开展对外经济技术交流。我们省委讨论过,这次来开会,希望中央给点权,让广东先走一步,放手干。”在会议期间,时任国务院副总理谷牧向邓小平汇报时说:“广东省委提出要求在改革开放中先行一步,划出深圳、珠海、汕头等地区,实行特殊的政策措施,以取得改革开放、发展经济的经验。但是,这些地方该叫什么名称才好?原来有‘贸易合作区’、‘出口工业区’等等,都觉得不合适,定不下来。”邓小平说:“还是叫特区好,陕甘宁开始就叫特区嘛!中央没有钱,可以给些政策,你们自己去搞。杀出一条血路来!”〔6〕根据邓小平提议,会议决定在深圳、珠海、汕头和厦门等城市划出一定地区试办出口特区。

   1979年4月,时任全国人大常委会委员长叶剑英在广州视察工作时,听取广东省委负责人关于广东在对外开放中实行特殊政策问题的汇报,也表示大力支持广东改革思路,并要求他们尽快拟出经济特区条例,呈报国务院和全国人大常委会。〔7〕

   1979年6月6日、9日,中共广东省委向中央上报“关于发挥广东优势条件,扩大对外贸易、加快经济发展的报告”,正式提出了在深圳、珠海、汕头试办“出口特区”的建议。7月15日,中共中央、国务院批转广东省委关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的报告,决定在深圳、珠海、汕头试办特区。在邓小平、叶剑英等中央领导的指导、关心与支持下,党中央、国务院于1979年7月15日正式批准广东在改革开放中实行特殊政策、灵活措施和创办经济特区,使广东成为中国改革开放的排头兵。

   1979年9月25日至28日,习仲勋、杨尚昆和刘田夫参加党的十一届四中全会。会议期间,邓小平对广东办特区问题再次做重要指示,要求广东省委放手搞,加紧搞。要宽一些,快一些,小手小脚没办法搞。1980年5月16日,中共中央、国务院批转《广东、福建两省会议纪要》,正式将“特区”定名为“经济特区”。1980年8月26日第五届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议并批准建立深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区,批准公布了《广东省经济特区条例》。〔8〕根据邓小平的指示,广东省将“出口特区”改为“经济特区”,《广东省经济特区条例》中正式出现“经济特区”一词。自此,经济特区成为标志中国改革开放的重要符号,并正式写进法律文件,引起港澳社会,特别是国际社会的广泛关注。可以说,邓小平倡导并支持广东、福建实行经济特区,并建议将经济特区冠名为“特区”,使之成为“一国两制”的重要思想来源与实践经验。

   (四)从经济“特区”到“特别行政区”

   如前所述,在经济特区的建设中,邓小平曾多次谈到“将来台湾回来,香港收回,也是特区,过去陕甘宁也叫特区”。在“特别行政区”概念的形成过程中,经济特区的经验发挥了重要的参考作用。

   1978年12月,党的十一届三中全会提出实事求是的思想路线,开启改革开放的新历程。12月24日,邓小平对胡乔木报送的“全国人民代表大会常务委员会告台湾同胞书”的修改稿做了批示,并要求提交政治局会议讨论。〔9〕12月26日,叶剑英在人民大会堂主持召开第五届人大常委会第五次会议,讨论并通过了《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会告台湾同胞书》,在会议上他说:“为了适应当前形势,多做工作,以促进台湾回归祖国,实现祖国统一大业,中央考虑,在1979年1月1日中美建交时,由我国人大常委会发表一个告台湾同胞书,是很必要。告台湾同胞书的稿子,曾经中共中央政治局讨论过,并且征求过一些人大常委会委员和政协常务委员的意见,作了必要的修改。”〔10〕《告台湾同胞书》提出,“今天,实现中国的统一,是人心所向,大势所趋。世界上普遍承认只有一个中国,承认中华人民共和国政府是中国唯一合法的政府。中日和平友好条约的签订,和中美两国关系正常化的实现,更可见潮流所至,实非任何人所得而阻止。祖国安定团结,形势比以往任何时候都好。”

   1981年9月30日,在中华人民共和国成立32周年、辛亥革命70周年前夕,叶剑英向新华社记者发表重要谈话,进一步阐明了关于台湾回归祖国、实现和平统一的九条方针政策,后被称为“叶九条”,其中第3条方针就是,“国家实现统一后,台湾可作为特别行政区,享有高度自治权,并可保留军队,中央政府不干预台湾地方事务”。10月2日,邓小平在会见意大利众议院议长妮尔德·约蒂时表示:“叶剑英委员长最近阐述的九条,是我们根据现实情况提出的关于解决台湾问题、实现和平统一的合情合理的方针政策。”〔11〕这是中央有关对台政策文件中首次出现“特别行政区”一词,也成为在《宪法》第31条规定特别行政区的依据。

据原中共中央对台工作领导小组办公室成员庚文卿的回忆,第3条原来的表述是:“台湾可以作为特区”,叶剑英在审阅文稿时把“特区”表述改为“特别行政区”。当时表述为“台湾特区”可能有两个方面的依据:一是邓小平曾讲“将来台湾回来,(点击此处阅读下一页)


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