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贺雪峰:农村宅基地不仅仅是土地资源

更新时间:2020-11-05 09:16:16
作者: 贺雪峰 (进入专栏)  

   一、

   农村宅基地意外成为最近一个时期政策部门乃至整个社会关注的焦点。宅基地成为社会关注焦点与两个认识有关:一是据说宅基地也是农村建设用地,城市建设用地巨额价值的想象附会到农村宅基地上,就变成了农民抱着金饭碗讨饭吃,就变成了如何显化农村宅基地价值从而让农民一夜暴富的问题。2008年国土资源部(现为自然资源部)出台的“城乡建设用地增减挂钩试点管理办法”进一步为这种想象提供了政策依据或政策通道。二是当前中国正处在史无前例的快速城市化进程中。城市化不仅是人口的城市化,而且是土地的城市化,中国城市建设占用土地面积迅速扩张。城市建设占用土地面积扩张这好理解,按说大量农村人口进城了,农村人口减少了,农村建设用地尤其是农民宅基地占地会减少,事实却是城市建设占地面积持续增加的同时,农村建设用地面积也不仅没有减少,反而每年都有所增加。城乡建设用地面积增加,就会造成对耕地资源的挤占,就会危及中国耕地红线。土地是不可再生资源,既然农民都已经进城去了,农民就应当退出宅基地,宅基地就应当复垦为耕地种粮食,从而保证中国的粮食安全。

   正是基于以上两个认识,当前全国形成了必须进行农村土地制度包括宅基地制度改革的共识,认为应当对过去形成的已经不适应当前形势需要的宅基地制度进行改革,应当在宅基地上动脑筋想办法,以宅基地制度改革来壮大集体经济,增加农民收入,建设美丽乡村,加快乡村振兴。甚至之前由国土资源部主管的农村宅基地职能也转移农业农村部,以便于农业农村部统筹管理宅基地及农业农民事务。

   不过,在笔者看来,以上两种关于农村宅基地的认识都是错误的。当前政策部门和社会大众对农村宅基地投射了过多不切实际的想象。笔者以为,在农村宅基地上面最为重要的是不能折腾,之所以不能折腾,一是宅基地对农民和中国现代化极为重要,二是宅基地无利可图,没有通过折腾宅基地来显化所谓价值的可能。

   二、

   农村宅基地就是农民在相对耕种不方便的荒地坡地旱地上修建住房的用地,这块土地上修建的住房,既是生活用房也是生产用房,因此一般距离耕地不是太远,有适合农业生产的住房布局,也有各种生活设施。农民住房一般都会有附属房,用于养殖,住房四周土地上也会栽树或种蔬菜,搞点庭院经济。农民住房还往往有一个大院,以存放农具。因为耕地资源有限,农民一般都不会在肥沃和灌溉方便的土地上修建住房,一般都将住房修建在不方便耕种的土地上,也因此可以将宅基地看作是荒地。笔者在农村调研,很多地方农民对宅基地的认识就是一块不便于耕种的荒地。

   农村住房不仅往往是修建在荒地上,而且中国是原住民国家,农民相对集中居住的村庄往往都有很长的历史,最长历史的村庄甚至有上千年,数百年历史的村庄比比皆是。这些历史悠久的村庄具有自身的文化习俗,形成了与村庄经济生活农业生产相适应的社会结构和社会规范,村民世世代代在村庄居住,到目前为止,仍然有大量村民依托村庄完成农业生产和获得生活意义。村庄仍然是外出村民的归属和乡愁,是他们的落叶归根和入土为安的圣地。

   也就是说,建立在农村宅基地上的农民住房和农民生活的村庄,是农民生活的地方,是农民进行农业生产的地方,是农民的家所在,是农民实现社会交往获得生活意义的地方,也是外出农民的归属与乡愁。

   当前中国正处在快速城市化进程中,城市化就意味着大量农民离开农村进入城市,因此,村庄也在发生变化。虽然村庄是农民祖祖辈辈生活的地方,中国农民却没有“乡愁”而只有“城愁”,几乎所有农民都希望进入城市,农民家庭开始从城市获得二三产业收入,期待能进城安居。现在的问题只是农民进城这条路并不好走,农民会依据自己家庭状态采取不同的家庭进城策略。农民在农村的家和村庄是农民家庭进城的出发点,又是他们进城的基地和几乎所有的安全感所在。因此,虽然宅基地只是一块荒地,对于正处在快速城市化进程中的农民来说,宅基地和村庄却十分重要。

   三、

   在快速城市化进程中,农民也在快速分化。总体来讲,农民的分化可以从两个层面讨论:第一个层面就是农民家庭内部的分化,第二个层面是农民家庭之间的分化。从农民家庭内部来看,当前中国绝大多数农户家庭都已经形成了“以代际分工为基础的半工半耕”结构,即农民家庭中年轻子女进城务工经商,中老年父母留村务农。农民家庭内部的分工,导致之前农户家庭只在农村有房子,现在却可能不仅农村有房子,而且城市也要买房子或租房子。农村年轻子女进城了,中老年父母仍然住在农村,从事农业生产,因此,农村宅基地和住房对于农户家庭很重要,住房不仅是农民的家庭,也是他们生活和生产的场所。正因为农民家庭中老年父母仍然可以依托农村住房生产和生活,农村生活成本低,农业生产有收益,“半工半耕”的农民家庭反而有更强的支持子女进城安居的能力。

   从第二个层面来看,当前中国部分农户家庭已全家进城,不再从事农业生产甚至不在农村生活。这样的农户家庭数量不是很多,占到农户总数的百分之二十左右,将来这个比例会不断提高。不过,即使农户全家进城了,他们一般也会保留农村宅基地,以防止万一进城失败时有回到农村的退路。又正是返乡退路让进城农民具有比较强的进取甚至冒险精神,他们会说,万一失败,大不了回去种田。

   当前中国仍然有大约六亿农民留守村庄,对于留守村庄的农民来讲,宅基地和住房自然是他们的家,是生产生活必需品,他们正是住在自己家中,与土地结合起来,获得了劳动收益,实现了人生价值。在当前农业机械化条件下面,甚至老年人也可以进行农业生产,获取农业收入,并因为劳动而产生仍然有用的意义感。房前屋后的庭院经济,农村自给自足的低生活成本,村庄熟人社会的社会支持, 以及与大自然亲近的宁静自由生活,不仅对于留守老年人十分重要,而且吸引那些进城农民在年老时返乡居住生活。可以说,只要农民与土地结合起来,他们就容易获得低成本高质量的生活保障,他们就可以减少对国家养老的压力,甚至可以成为应对老龄化压力的重要手段。

   进城农民当然希望可以在城市安居,不过,进城农民能否在城市体面安居,不仅取决于农民是否勤劳,而且还取决于他们的运气。进城农民足够勤劳且运气不错时,进城农民在城市体面安居下来,成为了脱离农村的城市人。同时,总有一部分进城农民是运气不够好,他们难以在城市体面生活,他们就不得不返回农村,尤其当他们年老仍然无法在城市体面生活时,返乡就是最好的选择。这也是为什么进城农民一般都会保留农村宅基地的原因。

   这个意义上讲,农村宅基地、住房和村庄不仅仅是农民的家,是农民生产与生活的场所,而且是农民的基本保障和进城失败的退路,是他们安全感所在。基本保障和最后退路都是底线,都是为防万一的,因此也都是冗量,是保险,是不能市场化的也是不应效率优先的。这个基本保障和最后退路也是国家不允许农民失去的。正是农民有了退路,中国绝大多数人都有了基本保障,农村也才能成为中国现代化的稳定器与蓄水池,中国现代化才能有出路。

   四、

   中国的城市化绝对不可能是农民进城即一去不复返的一次性城市化,而是农民在城乡之间不断往返,农民家庭青壮年劳动力首先进城,然后再逐步全家进城,进城失败的农民随时可能返乡,返乡之后再策划新一轮进城的过程。农民家庭进城并不斩断与农村的联系。有时候正是农民家庭缺少城市农业机会的父母留村务农,为农户家庭的年轻子女提供了更加强大的进城能力。进城农民也可能在年老时返乡养老。这样的城乡往返,可能会持续数十年时间,这并非中国城市化的缺点,而勿宁说这是中国城市化的巨大优势。

   从更加根本的方面来看,中国缺少无处不在的抽象信仰,因此,村庄和家乡对中国人十分重要。进城农民在城市安居了,他们的心理归属和精神家园很长时间还会与村庄和家乡有关。保留他们在农村的宅基地和家,有助于进城农民慢慢适应中国的城市化与现代化,不仅让农民进城失败时可以返乡,也不仅在出现严重经济周期或其他重大事变时农民保留退路,而且让农民具有家乡的心理归属,落叶归根和入土为安的心理期待。离开家乡进城的农民即使在经济上适应了城市生活,他们在心理上、文化上、精神上的城市化也还需要相当长一个过程,他们还要有乡愁,家乡还是他们的宗教,也是他们的精神家园,必须对农民对整个中国人民有耐心,毕竟中华民族几千年来都是农耕文明,生活在繁荣但疏离的城市,容易产生文化上、心理上和精神上的不适应。这个意义上讲,在较长时期保留进城农民的宅基地,保留村庄,不仅具有合理性而且具有重要性。

   五、

   回头我们再来讨论前面关于农村宅基地的两种认识存在的问题。

   第一种关于宅基地是真金白银,只要允许宅基地进入市场,宅基地就可以显化出巨额价值的认识,显然是想当然了。包括宅基地在内的土地具有一个显著特性,就是不可移动。在全国绝大多数地区,宅基地就是一块荒地,将宅基地复垦种粮食,宅基地变成了耕地,这块耕地每年租金也就500元/亩,这显然没有多少真金白银的含金量。宅基地在两种情况下面具有很高的价值,一种情况是宅基地位于已经城市化或工业化的区域,村庄是城中村或城郊村区,或位于沿海城市经济带内,农村宅基地可以享受到城市二三产业发展附着在土地上的超级地租,从而可以交易获利。另外一种情况就是国家为保护耕地,每年下达给地方政府偏紧的城市建设用地指标,允许地方政府通过增减挂钩来获得新增城市建设用地指标,且前提是限制农村宅基地复垦从而保证复垦宅基地形成增减挂钩指标不至于超过地方政府需求。但这里并不存在所谓市场,而只是计划调控,也就没有创造出宅基地的价值,而不过是通过土地再分配价值而已。

   中国绝大多数宅基地都集中在并无区位优势的中西部农村,越来越多农民进城,他们在城市安居后就会自动退出农村宅基地,农村宅基地因此出现了过剩。农村宅基地自然也就不可能一进入市场就价值百倍,“显化”出真金白银来。反过来倒是,急于让农民腾退出宅基地,农民失去了农村这个基本保障和最后退路,就会破坏农村这一中国现代化的稳定器。

   第二种关于保护耕地、节约土地资源的认识,这种认识认为,农民进城了,却没有退出宅基地,造成了土地资源的浪费。这种认识存在的问题有四个:第一,农民虽然进城了,但大多数农民家庭中仍然有人留守农村,他们仍然要在农村生活甚至要从事农业生产,所以他们仍然要住在农村家中,他们就不可能退出农村宅基地;第二,进城农民即使在城市买房了,他们也可能难以在城市体面安居,而宁愿保留农村退路;第三,进城农民年龄大了,他们往往愿意返乡与土地结合起来,享受田园生活的宁静;第四,在当前中国发展阶段仍然有各种可能的意外发生,比如复杂的国际关系、可能的经济周期等等,保留农民宅基地就是保留农民的退路,万一发生危机,农民返回农村,就可以保证中国具有应对危机的能力。居安思危,尤其对处于中等收入阶段的中国当下具有极为重要的意义。

   而从土地资源上讲,保护耕地、节约土地当然是中国国策。问题是,保护耕地节约土地并不必然要求将对农民仍然重要构成农民基本保障和最后退路的宅基地复垦为耕地。农民宅基地本来就是土地,复垦不复垦,农民宅基地都作为国土存在那里,一厘不多也一厘不少。从耕地上看,保护耕地是战略,而非策略。当前中国耕地存在普遍的季节性抛荒甚至全年抛荒,退耕还林、退耕还湖、退耕还草这几年也正大规模推进,充分说明中国当前并不缺少耕地,更不缺少种粮食的土地。保护耕地是战略性的,随着中国城市化的完成,八亿农民的大多数已经在城市体面安居,农村宅基地就不再构成农民的基本保障和最后退路,那个时候再将农村宅基地复垦为耕地也为时不晚。

   六、

   农村宅基地本来只是一块荒地,中国农业发展尤其是粮食增产主要靠机械化和农业新技术,农业生产力的高度发展使得中国目前的耕地上完全可以生产出足够多粮食来养活中国。藏粮于地,藏粮于技,因为粮仓都已装满粮食了,几年不吃的粮食就成为陈化粮就不能再吃了。在当前存在普遍耕地抛荒,正在推进退耕还林、还草、还湖的背景下面,兴起一股妖风,要将农民宅基地复垦为耕地,否则就是浪费土地资源的奇怪的风潮,以致于拆农民房子让农民无家可归(山东、苏北),以致于要花费几百万元来复垦形成一亩耕地,而几百万元完全可以在沙漠上修建出高产农田来。当前借保护土地来拆农民房子腾退农民宅基地,以将农民宅基地复垦为耕地的各种认识都是错误的。在未来相当长一个时期,宅基地对农民仍然极为重要,对中国现代化保留回旋余地仍然极为重要,即使少数地方农民进城了,宅基地空在那里没有复垦,这块宅基地也仍然一厘不少地作为土地存在在那里,这是一种资源冗量,为中国现代化提供缓冲与余地。当前借保护土地来进行的各种宅基地制度改革,及在宅基地上进行的各种折腾,应当消停了。

   2020年8月13日下午

  


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本文责编:陈冬冬
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