返回上一页 文章阅读 登录

张翔:宪法程序法:国家权力配置的视角

更新时间:2020-10-24 10:34:15
作者: 张翔  

  

   四、合宪性审查的三重功能及其程序机制

   功能适当原理的第一条规范教义,要求以机关结构决定职权归属和配置。这似乎首先意味着要考察合宪性审查权是否应当配置给全国人大及其常委会。换言之,全国人大及其常委会就机关结构而言,是否适合行使合宪性审查权。但这个问题实际上已无意义,因为宪法已经完成了权力配置,不必再作颠覆现行法秩序的思考。这条教义于此的意义毋宁在于要求:从合宪性审查的功能出发,在设计合宪性审查的具体程序类型时,必须分析全国人大及其常委会以及宪法和法律委员会的性质和机关结构,也就是它们在组织、结构、程序、人员上具有何种特征,以此来判断:(1)其不适合进行何种活动;(2)其在完成合宪性审查的哪些功能上具有优势;(3)其对哪些程序类型来说属于功能最适机关。这里,首先要解决的问题,合宪性审查的功能包括哪些?

   在2018年的备案审查年度工作报告中,全国人大常委会法工委首次将备案审查制度的功能明确表述为“保证党中央令行禁止、保障宪法法律实施、保护公民法人合法权利”。(18)而在2017年的备案审查年度工作报告中,沈春耀主任指出“加强备案审查工作是完善宪法监督制度的重要着力点”。(19)大体可以认为,合宪性也就具备“保证党中央令行禁止、保障宪法实施、保护公民法人合法权利”的三重功能。(20)在学理上,我们大体可以将其分别称为“政策贯彻功能”“客观法秩序维护功能”和“主观权利救济功能”。在笔者看来,这三项功能还可以进一步整合。“保证党中央令行禁止”的“政策贯彻功能”可以整合于“保障宪法实施”的“客观法秩序维护功能”,这是因为,宪法是党领导人民制定和修改的,充分贯彻着党的政策意图,这一点在我国现行宪法的历次修改,包括2018年的修改中,体现得非常充分。习近平同志在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话中指出:“维护宪法权威,就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严,就是捍卫党和人民共同意志的尊严。”同时,“党自身必须在宪法和法律范围内活动”既是《中国共产党章程》的明确规定,也是《中华人民共和国宪法》的基本要求,党在各类活动中模范地遵守宪法、弘扬宪法精神、坚持依宪执政原则、确保党的执政行为的合宪性,是这一要求的基本内容。(21)所以,贯彻党中央的政策意图和保证宪法实施,是具有一致性的。由此,合宪性审查的功能可以进一步简约化为:“客观法秩序维护功能”和“主观权利救济功能”。

   从功能适当原理出发,考察全国人大及其常委会、宪法和法律委员会的机关性质与结构,笔者认为,以全国人大常委会为中心的合宪性审查程序,主要应该实现的是“客观法秩序维护功能”,具体程序应该包括抽象规范审查程序和处理机关权限争议的程序(体现其作为最高国家权力机关的性质),以及在立法中进行合宪性控制的程序(体现其作为立法机关的性质);而“主观权利救济功能”则不应该突出呈现。特别是,不应该在全国人大及其常委会的合宪性审查程序中建构主观权利救济程序。田伟博士也主张将全国人大宪法和法律委员会的合宪性审查机制主要限定于规范审查,其理由在于,“从功能适当的角度来看,宪法和法律委员会的组织结构、人员组成和运作方式等,也都不适合裁决权限争议等两造对立、具有高度司法性的程序类型;而规范审查程序依据宪法规范来审查普通法规范,处理的是两种规范之间的一致性问题,不同于典型的司法裁判活动,比较符合宪法和法律委员会的性质”。(22)我国宪法对于全国人大及其常委会乃至专门委员会和工作机构的组成、程序和人员设定,都是以国家权力机关和立法机关的功能实现为基本考量的,针对个人权利救济的司法性职权已经明确赋予了法院和检察院。这意味着,即使部分法规范的合宪性审查来源于具体的个案,由全国人大常委会进行的合宪性审查也不应该成为主观权利救济的途径,而应该将关注点限定在抽象规范的审查上。全国人大常委会及其专门委员会和工作机构在合宪性审查过程中,要尽可能超越具体个案争议的层面,而通盘考虑各种可能性,考虑各种抽象和假设的问题,对宪法作出能够普遍适用于整个社会生活的解释。于此,全国人大常委会的合宪性审查也主要体现客观法秩序的维护功能。

   以下就相对比较法上成熟的四种具体程序类型进行具体分析。需要注意的是,特定的程序类型可能凸显了合宪性审查的某一功能,但其价值并不必然局限于此种功能。例如,救济主观权利是宪法诉愿的首要价值,但这一程序亦具有维护客观法秩序的意义,正如德国联邦宪法法院所指出的,宪法诉愿的另一重要功能还在于“维护客观宪法、服务于宪法之解释和续造”。(23)进而,从整个宪法秩序的角度来看,还可以发现宪法诉愿实际上也发挥着一种“动员国民贯彻宪法”的功能。(24)这里的分析,仅就各程序类型的核心功能而展开。

   第一,抽象规范审查。抽象规范审查是典型的客观性程序,其目的在于澄清宪法问题,维护宪法秩序,保证法律体系的合宪性,所以最为鲜明地体现了合宪性审查的客观法秩序维护功能。在现有制度下,抽象规范审查是我国合宪性审查的核心程序类型。在备案过程中的主动审查,也当然是一种抽象审查。而《立法法》第99条规定的被动审查,也首先指向了这样一种抽象的规范审查。

   第二,具体规范审查。具体规范审查程序的主要功能为何,依赖于审查提出权的具体配置。如果采取法国式的“违宪抗辩权”模式,只能由普通诉讼的当事人提出,即具有比较强的主观权利救济属性;而如果采取德国的职权模式,完全交由法官判断,而不考虑原审案件当事人之申请,那么主观权利救济色彩就相对弱一些。就我国的合宪性审查程序设计而言,具体规范审查虽然目前缺乏明确的法律依据,但应当说具备了相应的制度空间。《立法法》第99条第1款将最高人民法院和最高人民检察院作为提出审查要求的主体,我们完全可以由此建构具体规范审查程序。(25)必须注意的是,所谓“具体”规范审查,仅仅是针对程序的启动原因,亦即规范审查是否因一个具体案件启动,而不涉及合宪性审查的对象。换言之,在具体规范审查程序中,全国人大常委会只是抽象地审查法规范的合宪性,而不对具体案件争议作出裁决;在进行判断时,全国人大常委会的视野也应当超越个案,做宏观利益协调的考量。

   第三,宪法诉愿。宪法诉愿的首要功能在于主观权利救济,但就目前全国人大常委会的合宪性审查机制来看,对于保障主观权利来说,并不具备功能优势。在德国法上,宪法诉愿分为裁判宪法诉愿和法规范宪法诉愿两种,在实践中,前者占据了绝大多数,而且主要是对司法权的审查。但对裁判的合宪性审查具有高度的司法性,宪法和法律委员会现有的组织结构和人员组成,恐将难以胜任此种职责。时任全国人大常委会委员长的彭真曾说:“(我们)不要把应由国务院、法院、检察院管的事也拿过来。如果这样,就侵犯了国务院、法院、检察院的职权。而且第一我们管不了,第二也管不好。”(26)这显然也是认识到了人大常委会的功能局限性。此外,由宪法和法律委员会对裁判的合宪性审查,还极易演变为人大对司法机关的个案监督。(27)最后,即便是将宪法诉愿的对象限定为法规范,要依托《立法法》第99条第2款规定的公民审查建议来建构我国的宪法诉愿制度,也首先需要一套精细繁复的案件筛选机制。(28)中国的宪法诉愿将会是一项比较困难的课题,在短期内恐难有大的突破。(29)

   第四,立法过程中的合宪性审查(控制)程序。立法过程中的合宪性审查,也就是合宪性审查的“前端”,是落实合宪性审查政策贯彻功能的最重要程序机制,也发挥了宪法对立法活动的“越界控制”功能。在“前端”的合宪性审查,与原来就由法律委员会承担的统一审议法律草案的职能密切相关;在对法律草案的审议中,从来都包含了合宪性审查的因素。但既有的法律草案审议中的所谓合宪性审查,是不普遍、不充分和不够显明的。而在宪法和法律委员会设立之后,这一局面应有所改变。这种改变至少应该包括三点:(1)普遍,也就是所有法律草案都应该接受合宪性审查;(2)充分,应该对法律草案中所有可能涉及合宪性的问题进行专门而充分地审查,不是一般性地说明草案合宪,而是就具体争议点也要有充分说明;(3)显明,也就是在法律草案的审议报告中应该明确就该草案中的合宪性问题作出说明,使合宪性审查的结论成为审议报告的当然组成部分。更好的做法是,单独就合宪性问题形成专门的审议报告。(30)

   立法过程中的合宪性控制,实际上是比较普遍的现象。在美国,联邦司法部的法律顾问办公室(office of legal counsel)具体负责法律草案的合宪性审查。在德国,联邦政府在向联邦议会提出法律草案的时候,联邦司法部也要履行法律审查的职责,其中就包含合宪性审查。这种在法律草案阶段进行的合宪性审查的内容和基准,与事后的联邦法院或者宪法法院进行的审查基本一致。而在议会对法律草案的审议中,也会对法案的合宪性展开辩论和审查。这种合宪性控制甚至会延伸到法案通过后的签署环节。德国宪法法院前法官格林教授就曾指出,对于贯彻宪法来说,合宪性审查制度的前置效应(Vorfeldwirkung),相较宪法法院的具体判决甚至要更为有效。因为合宪性审查制度的存在,会迫使政治机关相对更早、也更客观公正地来考虑宪法问题。(31)但在司法性的合宪性审查制度下,这种立法过程中的合宪性控制只能仰仗立法者的自觉。而我国的合宪性审查却是“非司法性”的,甚至可以讲是“立法性”的,立法机关和合宪性审查机关在主体上合一,合宪性审查与立法过程完全可以更加紧密结合。因而,我们应当充分发挥功能优势,将立法过程中的合宪性审查作为接下来推进合宪性审查工作的一个着力点。对此问题,笔者将另文展开。(32)

  

   五、因应合宪性审查功能的机构、组织、人员调整

   功能适当原理的第二条规范教义,要求因应职权需要调整机构组织。这意味着,当宪法将合宪性审查的职权分配给全国人大及其常委会,并交由全国人大宪法和法律委员会来具体协助推进时,全国人大及其常委会、全国人大宪法和法律委员会就应当在组织、结构、程序及人员上进行调整、不断演进,以符合履行合宪性审查职能的功能要求。实际上,全国人大法工委宪法室的设立,就是此种“因应职权需要调整机构组织”的规范原理的体现。在大力推进合宪性审查和备案审查工作的制度建设下,法工委内部已经隐然出现了立法职能机构和审查职能机构的功能分化。这些变化,也为我们就合宪性审查体制在机构、组织、人员方面的演进提供了想象空间。

首先是在人员组成方面的演进。要真正深入地推行合宪性审查,实现对合宪性问题的详尽分析论证,需要一批对宪法有精深研究的专家来承担具体工作。这首先意味着,宪法和法律委员会应当成为一个高水平的专业机构,全国人大常委会中也应有相当数量的法学尤其是宪法学专家。但目前全国人大宪法和法律委员会的人员组成。在这方面似乎还有所不足。而大幅度改变全国人大常委会的人员构成,更不具有现实性。当下更为可行的是建立专家顾问制度。这在各国合宪性审查中也是重要的辅助制度。例如,在德国的立法过程中,会邀请专家就法案的合宪性问题出具书面意见,甚至到议会做专门报告。我国《全国人民代表大会组织法》第36条第2款的规定“各专门委员会可以根据工作需要,任命专家若干人为顾问;顾问可以列席专门委员会会议,发表意见”,应该说提供了某种制度雏形。但是,为了适应宪法和法律委员会在合宪性审查职能上的专业性,可以考虑专门设置宪法问题的专家咨询委员会。宪法和法律委员会可以委托专家咨询委员会就有关合宪性审查的问题进行研究,并提供专业性意见。2019年12月11日,全国人大常委会法制工作委员会举办专家座谈会,就民法典草案的“有关合宪性、涉宪性问题”进行研究,其目的设定是贯彻“推进合宪性审查工作和民法典编纂的部署要求”。这种做法,应该说是在人员与组织层面上,适应我国合宪性审查功能设定的有益尝试。(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/123268.html
文章来源:《中国法律评论》(京)2020年第1期
收藏