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张树旺 李想 任婉玮:论乡村振兴战略视阈下新时代乡村治理体系的构建

更新时间:2020-10-21 23:01:05
作者: 张树旺   李想   任婉玮  

   作者简介:张树旺,华南理工大学公共管理学院教授,广东省社会治理研究中心特聘研究员。

   内容提要:从组织原型理论分析,村委会组织原型作为“治理有效”的组织形态,但在民主形式上存在缺陷。村委会法制建构形态是“民主推广”的组织形态,却有村庄治理功能上的缺陷,两种组织形态均无法完全兼容另一功能,导致村民自治空转。而单独的政府对乡村治理的资源输入未能阻止村民自治空转的蔓延。针对乡村治理实践上的空转问题,党的十九大将“治理有效”确立为新时代中国特色社会主义乡村治理新的目标要求,指明了乡村治理理论与实践探索的方向。区域性创新案例研究表明,“四个民主”中各个民主权利的组织化落实与程序化运作是实现乡村治理“民主推广”与“治理有效”功能融合的路径。研究解析了村民自治空转的根本原因,重新定位了政府在乡村治理中的主导作用,探究了新时代乡村治理体系的实现路径,对于推进当前我国乡村治理的学术思想、制度设计、体系构建有一定的作用。

   关 键 词:村民自治/民主推广/治理有效/组织原型/乡村治理体系

   标题注释:基金项目:国家自然科学基金面上项目(71572060);广东省哲学社会科学“十三五”规划项目(GD17CGL02);广州市哲学社会科学发展“十三五”规划课题(2017GZYB40);广东大学生科技创新培育专项项目(PDJH2019A0031)。

  

   一、民主与有效:我国新时代乡村治理体系建设目标的确立

   在乡村治理上,党的十九大提出两个要求,首先将“治理有效”作为乡村振兴战略中乡村治理体系建设的总目标要求之一。其次继续坚持和完善以人民当家作主为核心的“基层群众自治制度”。综合这两项根本性的目标要求,即建设“一民主、二治理有效”①(下简称民主有效)的乡村治理体系将是我国在中国特色社会主义新时代长期坚持的纲领性目标要求和行动指南。作为中国特色社会主义乡村治理的主要形式,村民自治制度将是执行实现这两个目标要求的主体制度形式。

   30年前,国家以法制化方式主导了村民自治制度的建立与普及,在我国农村基层社会构建了“乡政村治”的乡村治理格局,其实质是国家权力与村民自治权这两种性质不同的权力在村庄场域内的对立统一。从组织层面上看,这对关系显现为(乡镇)政府与村民自治组织(村民委员会,下称村委会)的互动关系。政治、经济、社会的条件不同,两种性质不同的权力或组织既可能表现出对立的倾向,也可能表现出和谐统一的关系。

   87版《中华人民共和国村民委员会组织法》②将乡镇政府与村委会的关系规定为指导与协助关系。作为新型关系定位,这一关系在世纪之交引发过政治学学术界“乡村关系”的大讨论。时至今日,乡镇政府与村委会的关系是指导与协助关系已有了定论,但是历次版本的《村组法》关于什么是“指导”“协助”,仅作了原则性的抽象规定,并没有详细地指出乡镇政府指导村委会自治工作的内容与程序,也未明确村委会应协助乡镇政府工作的范围与程序。从现实实践中看,二者关系并不对称,协助似乎没有问题,问题都集中在政府“指导”的具体内容上。新世纪以来各级政府不断出台关于村民自治的治理举措,但是另一方面,村民自治在实践中还是存在一定的空转现象。一些地方政府的举措越来越强势,村民自治走弱趋势却依然明显。显然二者之间的对立倾向及村民自治空转非国家设立村民自治制度的目标,从2014开始,党和国家连续三年在中央一号文件中呼吁探索村民自治的有效形式,党的十九大将其升级为建设“民主有效”的乡村治理体系。

   二、民主与有效的功能对立:解析村民自治空转的新视角

   关于村民自治的空转,乡村治理学术界的代表性观点是以“内卷化”概念解释,内卷化概念清晰地描述了制度过度供给与村民自治空转的关联,但它对制度过度供给的深层动因却剖析得不足。本文认为要剖析村民自治空转的根本原因应从村民自治组织制度的构建史中发掘。组织原型理论能从组织目的、组织价值、组织绩效三方面比较组织创生形态与变迁形态之间的制度性致变因素③,非常适合诠释村民自治空转现象形成的制度环境。

   (一)基于“治理有效”创生的村委会组织原型

   村委会长期以来被认为是村民自治制度的组织载体,其组织形态的变迁与村民自治制度的变迁是表里关系。1980年,广西宜山县合寨村的农户已经分散经营,农民的生产积极性大幅提升,但是人民公社时期所不多见的“灌溉水源纠纷”“耕牛失窃”“聚众赌博”等事件猖獗起来,已经影响到农户的生产生活。为了填补人民公社解体后的公权力真空问题,1981年在原生产队干部出面组织下,经全体村民集会,由户主投票的方式成立了村委会。依据组织原型理论,并综合学术界对第一村委会的研究成果,这个划时代的新生组织有以下主要特征:其一,村委会是建立在家庭联产承包责任制上的上层建筑,以村庄生产生活等公共秩序治理为主要目的,户主投票选举只是其治理手段。其二,村委会的建立以保障村民的民生为价值导向,必然衍生出治安、卫生、道路修护等功能。其三,村委会的绩效标准在于维护村庄长治久安的能力。但是村委会组织原型的草创性也决定了其在规范民主形式上的明显缺陷;(1)无预先组建的选举机构;(2)没有设计选民登记制度;(3)非全体村民直接普选;(4)未设计村民小组及其组长选举制度;(5)未设计村民代表选举制度;(6)候选人由村内精英提名而非由村民直接提名;(7)被选举人未区分职数,而是选后依据票数议定。村委会组织原型在治理有效性与显著的形式民主缺陷上形成了鲜明的紧张关系。

   (二)基于“民主推广”建构的村委会法制化组织形态

   1980年村委会组织原型成立后,因其卓越的治理效果而迅速被附近村庄效仿,并得到了时任中央政法委领导彭真同志的高度认可。经82年宪法、87版法、98版法和10版法的建设,村民自治制度基本完成了法制化过程,村委会法制建构形式被固定下来。

   然而对比村委会组织原型与村委会法制建构形态,研究发现二者在组织目的、组织价值观和组织绩效产生了较大的变迁。

   首先,村委会的法制建构形态作为组织的首要目的不是村庄治理,而是推广直接民主。时任民政部领导在《关于〈中华人民共和国村民委员会组织条例(草案)〉的说明》中将村委会的功能定位讲得非常清楚:“《草案》是……本着逐步实现农村基层社会生活的直接民主的指导思想起草的。……村民委员会是我国实现高度社会主义民主的最基层的细胞,是人民实行直接民主的组织形式。”④村民自治制度作为我国农村基层民主化的重大举措,组织目的发生了重大变迁。

   组织目的的变迁是基础性的变迁,必然带动操作手段的变迁。这表现在《村组法》立法过程中将规范的民主形式固定为实现村庄治理功能的唯一手段,对村委会组织原型治理功能的多样化实现渠道产生了挤出效应。87版法第二条:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安”。其法条设计是组织目的加组织功能。同等法条在98版法中突出了民主形式,在组织目的与功能之间插入四个民主:民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这“四个民主”在10版法中进一步上升为本法总纲要,实现了民主形式对治理功能的全收纳,村委会组织原型中提出的所有治理功能必须通过“四个民主”的实现来实现,完成了治理功能的实现手段的固化。

   其次,在组织价值上,如果说村委会组织原型追求民生价值,而村委会法制建构形态则追求民主价值。除上述《关于〈中华人民共和国村民委员会组织条例(草案)〉的说明》中所倡导的民主价值之外,还体现在村委会法制建构形态会排除村庄中固有的家族、家庭等民生价值。村委会组织原型在进行村委会选举时采用的是全体村民聚会参与但由户主选举的方式,其实质上是以家庭(户)为单位进行选举,这是家庭联产承包责任制下家庭是村民生产生活的基本单位及传统乡土伦理的突出反映。但这些村庄固有的乡土组织要素显然与规范的民主形式中一人一票、独立选举的方式有着本质的差异。为了追求最大程度的村民直接民主权利,87版法没有接纳组织原型中户主(只接纳了户代表的概念)选举的方式,而是采用18岁以上村民一人一票的选举方法。以后各版本法都坚持了这一基本选举方式。⑤

   综合上述内容可以总结出,村委会组织原型是围绕着民生主题展开的,村委会法制建构形态是围绕着民主展开的,如表1:

   表1:村民自治制度的变迁过程

   项目 村委会组织原型 法制化村委会组织形态

   组织目的 村庄公共秩序 实现村庄直接民主

   组织价值 民生 民主

   组织绩效 村民的生活及村庄长治久安 最大化地实现村民民主权利

   通过上述村委会组织变迁过程的再现可以得知,村民自治制度是国家尝试以民主形式整合农村社会建构现代化国家的重大战略。如果说村委会组织原型内生于当时村庄内部的经济基础和社会基础,村委会法制建构形态就是外部嵌入农村的推广直接民主的组织工具。30年实践表明,以村委会法制建构形态代替其组织原型嵌入到村庄中来,产生了两个后果:其一,村委会法制建构形态的民主推广功能没有完全实现。“四个民主”在实践中难以深入,一些村庄在民主选举完成后并未能进一步实施其他三个民主;其二,村委会组织原型的治理功能被消解。由于法制化过程中“四个民主”被固定为村庄治理功能的唯一实现手段,“四个民主”中的三个民主被虚化,村民未实质性地参与到村庄治理中来,导致村庄失去了集体行动能力,村委会失去对村民的动员能力,村庄治理功能被消解。综合以上两点可以推知,所谓村民自治空转,其内涵应该是指民主推广功能的不完全实现与村庄治理功能的消解。

   村民自治的理想状态是,国家通过将民主功能与治理功能合一,以村委会法制建构形态嵌入到村庄中来,既实现民主化目标,也实现村庄治理目标。但现实中双重目标的落空,反映了村庄对村委会法制建构形态的嵌入产生了强烈的排异反应。这说明村民自治制度不适应村庄的经济基础、社会基础,即上层建筑与经济基础不匹配。从村委会组织原型的户主选举、乡贤治村形成卓越的治理功能到村委会法制化形态民主的决策、管理、监督推广不下去而致使治理功能消解,也说明了用民主形式收纳治理功能,以民主化的手段实现治理目的的制度化方式,对于一些社会主义市场经济薄弱环节的村庄而言是过于超前了,没有条件和主观意愿去实现这么复杂的民主系统。

   上层建设与村庄基础的矛盾,民主形式与治理内容的紧张,导致无法用村民自治制度激活村庄的主体性,产生自足运行的内源性乡村治理体系。为此,国家一方面进行法制微调以适应村庄基础;另一方面负担起村民自治制度的组织运行成本,向村庄不断地输入资源,以维持村民自治制度的形式运转。

   三、民主与有效的功能对立下政府助力村民自治措施的作用

   进入新世纪以来,国家加大对农村社会投入,乡镇政府开始对村民自治制度采取多种帮扶举措,以确保村民自治制度的运转。

   (一)驻村干部制度

   驻村干部制度是中国共产党群众路线和调查研究方法等宝贵经验的延续,是中国共产党克服官僚主义和等级主义的工作方法,由抗战时期的武工队、解放战争时期及建国初期的农村“工作队”演变而来。1990年代党和政府重新启用这一工作方法帮扶村委会。有调查显示,1995年在村民自治试行期,约有28%的村庄实行了驻村干部制,到2005年这一比例高达71%。⑥时至今日,驻村干部制基本实现了村庄全覆盖。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会政策研究》2019年第4期
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