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周庆智:乡村贫困及其治理:农民权利缺失的经验分析

更新时间:2020-10-18 07:53:34
作者: 周庆智  

   摘要:乡村贫困的本质根源是农民实质权利缺失导致基本能力缺失,亦即获得教育权、健康权、养老权、居住权等关系民生支出的权利缺失所导致的基本能力缺失。把乡村贫困治理置于农民权利获得框架进行阐述和分析,是因为只有消除乡村社会人身束缚、制度歧视、缺乏法治权利和社会保障的状况,才能提高农民按照自己的意愿来生活的权利能力和行为能力。乡村贫困治理的目标,就是要拆除造成农民实质权利缺失的体制机制障碍,把乡村贫困治理纳入以农民实质权利获得为中心的制度改革和社会改革的轨道。

   关键词:乡村贫困;农民权利缺失;乡村贫困治理;体制改革

  

   乡村贫困是一个什么问题?

   关于乡村贫困,发展经济学、农村社会学、政治学、历史学、人类学等都有广泛的讨论,分析单位和理论视角或有不同,比如,以农村的现代化为背景,把乡村贫困归结于传统农村生产生活方式的转型失败上。也有从经济方式和经济形态方面来讨论的,例如,西奥多∙W.舒尔茨就认为,实现传统农业向现代农业的转型,可以解决乡村贫困问题,但他讨论的问题更像一个发展经济学的经典主题,如用“收入流价格理论”来解释传统农业停滞落后、不能成为经济增长源泉的原因,即资本收益率低下,而不是一个由于制度安排妨碍了经济增长问题。这些主流的、影响广泛的观点,对中国乡村贫困问题讨论的意义只在提出问题的方式上,因为这些看法或者建立在一些无法证实或证伪的宏观因素上,或者立论的样本与中国的经验非常不一样。之所以只提到上述经典理论视角,是因为国内讨论乡村贫困问题与之立论依据近似或有某种重叠,比如中国的经济学(主要是发展经济学、农村经济学等)以及著名的“三农问题研究”就主要关注(经济范畴)乡村发展问题的宏观因素和经济因素,被其普遍接受的衡量乡村贫困的标准是收入匮乏,即人均可支配收入在贫困线以下。这种以低收入来衡量乡村贫困的观点一直是中国的经济学和“三农问题研究”的中心,并且这类研究或讨论无论是从国家主义的农业现代化视角,或者发展经济学的经济增长视角,亦或传统重农思想的财富积累视角,一直以来都能够给乡村贫困概念做出貌似完整但实际上只具有“部分真实性”的恰当定义。阿玛蒂亚∙森提出“可行能力贫困理论”,认为贫困的真正含义不仅仅是收入的低下,而是人的能力的贫困,即缺少正常生活的能力。

   阿玛蒂亚∙森指出,个人的实质性自由可以理解为一个人做自己认为有价值的事情的“可行能力”(capability),后者包括:第一,政治自由,即人们有选举的权利、批评监督的权利以及政治表达的机会;第二,经济条件,即个人享有的将其经济资源运用于消费、生产或交换的机会;第三,社会机会,即保障个体平等地享受教育、医疗等的社会公共服务以促进个体拥有平等的社会机会;第四,透明性保证,即满足人们对于信息公开性的需要;第五,防护性保障,即建立社会安全网,为弱势群体提供社会保护。“可行能力贫困理论”的核心是,人的实质自由是发展的最终目的和重要手段,而自由的缺乏才是导致贫困的本质原因,它制约着贫困者的可行能力。

   作为“反贫困”(anti-poverty)的一般理论,“可行能力贫困理论”对中国乡村贫困治理具有现实性的启示意义。但必须指出,任何讨论中国的乡村贫困问题都需要面对一个体制现实:即中国是一个城乡二元分治的社会治理体制,这个体制建立在有宪法和法律依据的(户籍制度)社会权利差别体系基础上。也就是说,不管乡村社会贫困率是多少,但只要他(她)的贫困与权利缺失或权利剥夺相关联,那就可以认为乡村社会本质上是贫困的。所以中国乡村贫困问题所处的制度环境、社会环境和文化环境与阿玛蒂亚∙森基于不同的社会制度经验概括而抽取出来的“理想型”(IdealType)贫困理论颇为不同。或者说,中国的乡村贫困与权利缺失的关联既是规范意义上的关联也是经验意义上的关联。但问题是,中国的乡村贫困研究和公共政策部门很少针对造成乡村权利不平等和经济社会不平等的一系列制度安排开展他们的工作。这从中国乡村贫困的学术研究取向和公共政策特征方面也可以观察到:一个是鲜明的国家主义取向;一个是以扶贫政策为问题中心。国家主义取向是致力于国家主导的农村现代化,一方面突出权力集中的体制优势,另一方面自上而下的政府主导和资源投入。这种研究和政策取向体现在国家行为上,就是关注乡村经济发展和经济增长,是在既有制度框架内自上而下的扶贫策略和救济方式。比如,一直以来“三农问题领域”的相关研究主要集中于如何提高低收入农村食品生产和增加农业收入,实际上就是一种政策实践研究,它以国家的政策框架作为自己的研究范围和认知取向,并不特别关注乡村社会的权利分配状况与乡村贫困的各种具体经验性关联,通常是把乡村贫困的原因归纳为如下方面:自然条件禀赋性贫困(可用资源贫乏且与外界的交通和联系困难);生态环境相关贫困(即与区域性生态环境的恶化以及为保护生态而实施的保护政策相关);不均衡发展相关的相对贫困(即发展机会在区域、社会群体之间的配置存在不均衡的问题);社会经济结构性贫困(传统小农生产在市场经济大势中的劣势地位和脆弱性);特殊个体性贫困(家庭缺乏劳动力、疾病、突然变故等)。以这样的方式提出这个问题,可以想见“可行能力贫困理论”对中国乡村贫困的研究和实践就不太可能产生多大的影响,将其理论运用于对中国的经验研究成果也不多见,更谈不上进入公共政策制定者的实践中。也可以说,从中国的经验材料看,中国的理论和实践更擅长于国家主义现代化理念指导下的政策设计和政策咨询,在这个意义上,这种研究价值取向和政策实践特性妨碍了我们对中国乡村贫困研究和实践的进一步深化,使我们不能把思考和讨论的目标集中于导致中国乡村贫困根源的体制机制方面的原因上。

   中国的乡村贫困与农民权利缺失不仅有体制的依据更有直接性的经验关联。换言之,乡村贫困问题不仅仅是由于传统农业不能完成现代农业的转型,也不是单纯由于低收入造成的,乡村贫困很大程度上是因为农民权利的缺失所导致的基本能力缺失造成的,比如与高额医疗、养老、教育、住房等民生支出,对应的公民获得健康权、养老权、教育权、居住权的能力缺失,这些都属于权利范畴。把乡村贫困与权利关联起来是对狭隘的中国乡村贫困概念的拓展,也就是说,对中国乡村贫困的定义不是或不仅仅是根据财富获得而是根据权利获得来衡量并界定的,这样一个评价性原因(把农民权利获得作为衡量乡村贫困的判断标准)能够使我们对乡村贫困的审视可以超越中国的发展经济学或三农问题研究的狭隘分析框架,并且能够更深刻地解释乡村贫困面临的各种制度束缚,从而将乡村贫困治理引向更广泛的制度改革和社会改革上。

   农民权利获得对消除乡村贫困具有中心意义。从一个方面看,经济发展在对乡村贫困做出重大贡献的同时,今天乡村的社会结构、农业的生产结构、农民的职业群体结构这三个方面都发生了深刻的变迁,这些结构性的变化引发的城乡关系、机会结构、资源(财产、资本和人力资源)流动、控制权(对资源的新控制权与历史控制权)的变化,这本身就是乡村社会发展必须要解决的权利问题。从另外一个方面看,经济变革过程中出现的社会矛盾和政治对立,实质上是一种权利冲突,主要根源于旧制度和旧原则的体制改革滞后,乡村社会的人身束缚、制度歧视、缺乏法治权利和社会保障的状况一直没有消除,由此引发的一系列社会政治问题皆因权益受损或权利剥夺而起,后者减缓了乡村经济发展进程,导致乡村贫困状况不能得到更为根本性的改观,同时外在的(政府)扶持力量又很难促成乡村社会内生动力的结构性变化,甚至相反,在某种意义上乡村社会正是因为广泛深入的行政力量和功利性的“三农”政策加速了农村生活方式和乡村价值的衰败,事实上起到的不是消除乡村贫困而是削弱乡村经济竞争力和社会创造力的负作用。

   本文将乡村贫困与农民权利缺失之间的经验性关联置于改革开放后乡村社会权利结构变化的框架下进行阐释,特别要分析不同属性的权利之间互相促进的关联。乡村贫困不可能幻想在既能保持古老的乡村价值又能带来财富增长的传统农业范畴内获得解决,也不可能寄托于按照城市化或工业化的范畴和观念实现“农业现代化”所带来的经济增长或经济繁荣上。改变乡村贫困现状,需要政府和社会在农民的生存、健康、教育、就业、社会保障等领域承担责任,更需要农民作为发展的主体在全面的社会交往和社会变革中发挥主动作用。在这个意义上,对于乡村贫困治理,地方政府就要从单纯的以收入来衡量贫困的习惯性思维和计划体制的供给式治理思维中走出来,把以国内生产总值(GDP)、工业化、城市化、技术进步或社会现代化的属于工具性范畴的发展观为重心,转向以农民权利获得为中心进行广泛的、结构性的制度改革和社会改革的乡村贫困治理。

  

   乡村贫困与农民权利缺失的经验性关联

   从公民权利的角度来看乡村贫困治理,国内一直存在这样一种主流看法或观点,即生存权(在生命权和温饱权的含义上)是第一位的,其他权利比如政治权利、经济权利、社会权利是生存权解决之后或经济发展之后的选项,这种看法或观点在国家政策的表述上,就是“没有生存权,其他一切人权均无从谈起”。这种看法或观点关注的中心问题是国民生产总值(GNP)增长、个人收入提高、工业化、技术进步或社会现代化等等。反过来讲,农民权利比如政治参与、接受基本教育的机会、获得经济机会等,通常是以“对经济发展是否有利”这样的提问方式来评价。这种看法或观点几乎覆盖于经济学、政治学、社会学、三农问题研究领域和公共政策部门的各种主导性论述当中。

   这样,解决乡村贫困问题就变成了一个经济增长或传统农业向现代农业转型的问题。比如,乡村社会中储蓄率和投资率低下,缺乏(国营或私营)资本投入,原因是农民消费率低下,或者乡村经济社会发展水平和发展条件不能吸引社会资本进入。但这类看法只具有“部分真实性”:其一,农民不能成为消费群体或消费率低下,主要是因为他们根本就没有消费能力,他们经年累月积累起来的一点财富和收入,必须为教育、医疗、养老等方面的不时之需做好万全的准备,因为不健全的、歧视性的农村教育资源配置、社会保障体系和社会救助体系使农民处于极其不利的位置上;其二,社会资本投入不多,根本的原因是财产权(土地、宅基地等)的法律保障不完善、市场法治不健全以及地方政府以土地和廉价劳动力为优势的“招商引资”政策的权宜性和不确定性。如此一来,乡村贫困问题又回到了(权利)制度安排与经济增长的关系上。

   国民生产总值(GNP)或个人收入增长,对解决乡村贫困能够做出重大贡献,事实上40多年来改革开放的减贫成绩单足以说明问题,但从根本上讲它只是解决乡村贫困问题的重要手段,因为乡村贫困同时还依赖于其他决定因素,诸如社会的和经济的安排(例如教育和健康设施等),以及政治的和公民的权利(例如参与社区的社会、政治和经济生活的权利),这些权利获得对解决乡村贫困既是目的也是手段。并且这些实质性权利(即政治参与的自由,或者接受基本教育或医疗保健的机会)在乡村经济发展或消除乡村贫困中将起到直接的建构性作用,乃是乡村经济社会发展或解决乡村贫困的基础性组成部分。

对乡村贫困的评判必须要以农民拥有的权利是否得到增进为首要标准,这是因为消除乡村贫困与农民权利缺失或权利剥夺具有广泛而直接的经验性关联。宏观地讲,中国农民的贫困问题包括生存和发展两个方面,生存问题直接表现为(食物)物质匮乏,农业生产主要用于食物,没有储蓄可用于收入增长;发展问题直接表现为教育、医疗、养老、就业等非物质方面。前一个问题表面的原因是由于传统农业的低生产率,但核心的问题是生产资料所有制形式(主要是农村土地制度);后一个问题是有关农民实质性权利的获得方面,揭示的是制度保障的缺失。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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