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周健:清代财政中的摊捐——以嘉道之际为中心

更新时间:2020-10-11 09:12:44
作者: 周健  

   摘    要:

   清代的摊捐, 是指地方政府以强制摊扣官员 (尤其是州县官) 养廉银的方式, 筹措无法“作正支销”的公务经费。嘉道之际, 州县的摊捐负担已经普遍超过养廉银, 繁重的摊款直接导致了州县养廉银制度的名存实亡。摊捐的出现, 既因财政结构无法应对社会经济变动, 也源于财政管理中的摊派机制。嘉道以降, 摊捐被普遍“滥用”, 不仅欠解摊款成为常态, 州县也多以亏空、浮收来转嫁财政压力。摊捐因此成为清代财政中的弊政。

   关键词:嘉道之际; 摊捐养廉银摊派;

  

   一、引言

  

   嘉庆四年 (1799) , 驻藏大臣松筠赴陕甘总督新任, 途次接见四川冕宁知县雷应畅, 询悉:自乾隆末年平定廓尔喀, 该役“例不准销”之军需银数十万两于川省各官养廉银内摊扣, 州县“办公多形竭蹶”。雷知县应得廉银600两, 每岁扣去420两之多。途中又由四川万县知县陈文鸿处得知, 其一年养廉“仅得十之一二”, 且“通省皆然”。此前, 松筠即闻“川省州县以上正印官几至全无养廉”①。嘉庆帝闻知此事后, 谕令禁止摊扣廉银, 内称:

   从前额设养廉, 原为大小官员办公日用之资。乃外省遇有一切差使及无著款项, 往往议将通省官员养廉摊扣, 以致用度未能宽裕。……著通谕各省督抚, 凡遇该省应办公务, 原有耗羡备公银两可动, 不得仍前摊扣各官养廉。②

   清代自雍正朝“耗羡归公”以后, 出自耗羡的养廉银 (包括公费) 成为地方官个人及其衙署最主要的法定财源, 其在地方财政体制中的重要性不言而喻。然至乾嘉之际, 各省往往因公务经费无著, 动辄摊扣官员的养廉银, “以致用度未能宽裕”。此即本文探讨的“摊捐”, 指地方政府以强制摊扣文职官员 (尤其是州县官) 养廉银的方式, 筹措无法“作正支销”的公务经费③。

   至嘉庆二十五年 (1820) , 道光帝观察到, 当日府厅州县由于“差务之费、捐摊之款日益加增”, 多有廉银“全行坐扣, 禄入毫无者”, 养廉银制度在创设近百年后已经有名无实。摊捐的影响由嘉庆四年的“用度未能宽裕”升级为“ (廉银) 全行坐扣, 禄入毫无”④。可见正是在嘉道之际, 摊捐成为影响地方财政⑤的关键问题, 而此后它也始终是地方政府重要的筹款方式。

   关于摊捐, 管见所及, 仅有岩井茂树、郑振满在清代中后期财政的相关研究中进行了专门的讨论, 前者结合财政结构与社会经济的视角, 后者以福建为例, 注目于地方财政管理以及地方政府职能的变动, 分别考察了摊捐的起源、内容以及成因, 均具启发性①。此外, 瞿同祖也在关于清代地方政府的研究中指出, 摊捐是清代州县官的繁重开销。②王业键则从政府间财政关系的角度分析摊捐, 称其为“反方向的补助制”③。陈锋、茅海建分别讨论了清中前期、鸦片战争前后因“外销”军需等费用而摊扣养廉银的现象④。铃木中正、郭成康则分别注意到了摊捐与嘉道年间的亏空, 以及18世纪后期政治腐败间的联系⑤。

   以上研究多偏重概述与定性, 笔者以为, 关于特定时空中摊捐制度的形成、实施及其演变, 仍有进一步深入的必要。由此, 本文选取摊捐最具影响力的嘉道之际, 试图厘清摊捐之额数与款目、形成及其泛滥之过程, 以及摊款的缴纳等关键细节, 进而对摊捐所折射的清代财政结构及财政管理的一般特征略作探讨。

  

   二、摊捐之额数与款目

  

   嘉道之际, 摊捐已成外省积弊, 嘉庆二十五年, 清政府首次对摊捐进行整顿。是年十一月, 户部奏请限制各省摊捐, 称州县摊款“每岁每缺自数百两至千余两、二三千两不等”, 数量颇钜, “逐年递增”。然而, 户部对于这些摊捐并不知底细, 遂奏请各省将必不可省的款目奏明, 浮多者概行删除, 嗣后每岁汇奏所扣银数, 以资考核, 该议获准⑥。此后至道光三年 (1823) 间, 各省督抚多就此事进行奏报, 笔者据此制成表1, 分析嘉道之际各省摊捐之额数、款目。

   (一) 摊捐的数额⑦

   尽管各督抚奏报的仅限于省一级的部分摊款, 其数据也并不完整。但仍可发现:摊捐普遍占通省额设廉银的50%以上, 浙江、广东、江苏苏属甚至不敷摊扣。更重要的是, 各省的摊捐或者全由州县承担 (江苏宁属、苏属、安徽、浙江) , 或者以州县负担为主⑧, 而其额设廉银又远低于督抚司道, 因此对州县来说, 摊捐、廉银之比还要高于表中的数字。以山西为例, 该省摊捐仅有10款涉及通省各级官员, 其余23款则完全由州县承担。当日山西103州县额设廉银、繁费仅占全省的52.8%, 却负担着几乎全部的摊款。

   若据时人的观察, 摊捐之于州县的影响似较以上奏报更为严重。嘉庆末年, 包世臣就注意到:“外省摊捐之款, 日多一日, 大州县有每年摊至七八千金者, 小州县亦不下千金, 以廉抵捐, 数常不敷。”⑨湖南湘潭为财赋巨邑, 即属“大州县”, 嘉道之际, 该县负担的摊捐至万两以上, 据称湘省中县每年即有摊款数千两⑩。嘉庆二十五年, 山西学政陈官俊指出, 州县摊捐“有数百金, 有千余金, 有数千金, 竟有至数万金者”①。按知州额廉多为500—1 400两, 大多数知县则在500—1 200两之间②, 若据以上所言, 即便是摊款最少的州县, 廉银也所剩无几了。道光初年, 直隶“州县所得养廉自数百两至一千二百两为止, 应解摊捐小缺岁需一千余两, 大缺至二三千两, 入不敷出”③。道光二年, 浙江会稽知县禀称:“年例捐摊及奉文特派, 并在县应捐各款, 几及七千金, 核之岁入, 并应得养廉之数, 已不敷甚多”。该邑额廉1 200两, 核之每岁7 000两的摊捐, 确远不敷摊扣④。道光四年, 福建各同通州县每岁领取廉银, 核之应捐摊款, 尚不敷2 900余两。以上的数据、闻见可以说明:当日州县负担的摊捐普遍超过了廉银, 道光帝所谓州县多有廉银“全行坐扣, 禄入毫无”者, 确非虚语。这意味着摊款已不能出自廉银, 而是来源于“陋规”⑤。

   表1 嘉道之交 (1820年前后) 各省摊捐额数     

  

   资料来源:方受畴奏, 嘉庆二十五年十二月初一日, 朱批04/01/35/0948/046;松筠奏, 道光二年二月二十八日, 朱批04/01/35/0787/036 (以上直隶, 下同) ;陈预奏, 嘉庆二十一年十二月初二日, 朱批04/01/35/0778/014;贺长龄:《耐庵奏议》卷1《州县养廉摊扣太多请酌量变通折》, 成文出版社1968年版 (山东) ;《晋政辑要》卷15《户制·库藏》, 续修四库全书本;成格奏, 嘉庆二十五年十二月十一日, 朱批04/01/35/0647/089 (山西) ;程祖洛奏, 道光三年六月十八日, 朱批04/01/01/0645/021 (河南) ;孙玉庭奏, 道光元年七月二十六日, 朱批04/01/35/0650/101;孙玉庭等奏, 道光元年, 录副03/3333/037 (江苏宁属、苏属) ;孙尔准奏, 道光二年闰三月二十六日, 朱批04/01/35/0651/105 (安徽) ;庆保奏, 道光二年闰三月二十六日, 朱批04/01/35/0651/107;《福建省例》, 台湾大通书局1997年版, 第368—369页 (福建) ;王凤生:《浙省仓库清查节要》, 道光三年刻本 (浙江) ;陈若霖奏, 道光二年闰三月初六日, 朱批04/01/35/0651/093;清单, 道光二年, 录副03/3210/105 (湖北) ;左辅奏, 道光二年七月二十八日, 朱批04/01/35/0950/004;清单, 道光二年, 录副03/3334/056;嵩孚奏, 道光三年十一月十五日, 朱批04/01/01/0645/011 (湖南) ;朱勋奏, 道光元年十月二十日, 朱批04/01/35/0651/023 (陕西) ;阮元奏, 道光元年七月十六日, 朱批04/01/35/0650/094;《粤东省例新纂》, 道光二十六年刻本;高崇基:《东粤藩储考》, 写本, 北京大学图书馆藏 (广东) ;糜奇瑜奏, 道光二年七月十六日, 朱批04/01/35/0950/003;庆保等奏, 嘉庆二十五年十二月十九日, 录副03/4078/001 (贵州) 。

   (二) 摊捐的款目

   摊捐大致分为常年 (年例) 摊捐、遇事摊捐及另案 (奏派) 摊捐三类。⑥常年、遇事各款均与地方历年固定的行政事务有关, 区别在于办理的频次不同。各省普遍存在的常年、遇事摊捐款目有:1、解部贡物、铸币铜斤的采买、运输经费, 京、协饷的运输经费;2、京城与各省城之间文报传递系统——提塘的办公费用 (“提塘报资工墨”) , 以及本省刊刷謄黄、告示的工本;3、督抚藩臬等衙门书吏 (包括临时雇用的额外书吏) 的饭食辛工;4、三年一科的各省文武乡试 (包括“恩科”) 费用, 以及省城书院的膏火束脩;5、省、府各级监狱囚犯口粮、药资、冬衣等项经费;6、省内“繁缺”、“苦缺”的行政经费津贴。

   这些款目涉及地方行政的各方面, 确系必不可省之项, 却存在不小的经费缺口。而且, 这仅是部分“司摊”, 即提解藩司的摊捐, 而州县实际上需要负担来自各上级衙门的摊款。如嘉道年间, 山东莘县应摊“年例捐款”, 计有提解藩台衙门者28项、臬台衙门33项、粮道衙门13项、本道衙门4项、本府衙门36项。此外, 每岁尚有数项临时奉派的摊款 (多与修建、刊刷条例相关) 。更重要的是, 自嘉庆中期, 该县廉银的五成已经固定地被河工、军需、亏空等案摊捐扣去①。

   莘县的例子颇具普遍性, 当日摊款之大宗并非常年、遇事摊捐, 而是由军需、河工、亏空等引起的另案摊捐, 先行研究多未注意及此②。笔者将表1中的相关部分抽出, 结合其它材料, 制成表2。

   另案摊捐源于乾嘉年间的兵事 (乾隆末年台湾之役、廓尔喀之役、乾嘉之交三省苗之役、嘉庆初年川陕白莲教之役、东南海寇之役、嘉庆十八年天理教之役等) , 河工 (嘉庆二、三年山东曹工) 、帝室出巡 (山西之“台工”、直隶之“大差”) , 以及历届清查后的亏空。其数额常达百万之谱, 动辄扣去通省官员廉银的三成 (通常为单款扣廉之上限) , 持续十余年或数十年之久。对于地方政府 (尤其是州县) 而言, 另案摊款的负担远较常年、遇事各款沉重。

嘉庆四年, 章学诚就观察到, 州县困于“法外之累”, 即“钜工大役、军需差务”用项中例不准销, 坐派捐廉者③。乾嘉年间迭遭兵事的四川, 自金川、廓尔喀、苗疆、教匪各役以来, 无著之款“迭次奏明归入养廉项下公摊”。如开篇所述, 嘉庆初年, 州县养廉“仅得十之一二”, 嘉庆十五年, 各州县仍有五成廉银为军需摊捐扣去④。道光元年, 署理广东巡抚阮元也奏称, 常年摊捐不过是“零星捐项”, 粤东摊捐“以另案弥补为大宗”。所谓大宗:一是例不准销的“捕费”;二为津贴买补缺谷价格不敷;三为归补官垫民欠之兵米。阮元具奏之时, 广东各道府州县承担的另案摊捐共计160 800两, 已高于通省廉银总额。浙江于嘉庆五年清查后共计亏缺1 940 000余两, 此后十七年中,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:中国经济史研究. 2012年03期
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