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颜德如 栾超:当代中国监察制度变迁的动力分析

更新时间:2020-10-10 09:33:32
作者: 颜德如 (进入专栏)   栾超  
被公认为是最简单的一种变迁形式,这一方法也可以被认为仅是对传统组织和政策变化的观念重述。这种形式的变形发生在大多数的持续性制度中,并可能积聚更显著的变形24。因而,在当代中国监察体制变革的历程中,表现为以“置换”模式实现渐进式变迁的增量性驱动,可以说在我们前文各方面驱动的讨论中多有涉及和体现。当规则为应对环境的变化而发生变化时,就发生了“偏移”。回顾当代中国监察体制发展变革的历程,可以发现无论是初步创立时期、恢复重建时期还是探索创新时期,制度变迁都不是一蹴而就的,都是在不同的历史背景下为应对历史环境的变化,满足不同时期的社会发展需要而逐步进行增量性变革,进而实现“偏移”的。“置入”是指将新的规则凌驾或并行于既有规则而引发的变化。诸如我国监察制度发展史上曾经撤销行政监察机关,两次合署办公,创建独立于行政机关的国家监察机关,都是逐步将新的制度规则覆盖于既有规则之上,实现增量性制度变迁。“转化”是指在已有的规则和结构的基础上,逐步改变既有规则和结构,并逐步建立新的制度和结构的过程。此种渐进性变迁模式主导下的增量性驱动力,在国家监察体制改革的过程中发挥了尤为重要的作用。在原先以党内纪律检查制度和行政监察制度并行为主导的制度稳定下,国家监察体制在原有制度结构的基础上开始实现制度变革。从试点到在全国推开,进而逐步通过了《宪法》修正案、《中华人民共和国监察法》,从而在法律层面确立了新的制度和结构的法律依据和标准,最终建立了新的制度和结构,进入新的制度稳定。总之,从渐进性变迁模式视角,有利于我们通过更为宏观的历史视野审视监察制度变革的总体过程,在促进制度变迁的动力机制中发现促进制度稳定与制度变革之间历史性转换的增量性驱动力。

  

   五、独立、合作与权威导向的利益驱动

   历史制度主义认为,利益既可以作为独立变量,又可以作为干预变量起作用。中国监察体制初步建立前期,由于党和国家在各方面建设的精力、资源和力量都有限,以及出于对1949年以前党内纪律检查机构和革命根据地监察机构在组织结构、运行方式上的区别的考虑,我国沿袭了1949年以前党内纪检制度和监察制度相互独立运行的形式,初步建立了适应于新国情的党内纪律检查制度和行政监察制度。二者在工作对象和工作职能上的交叉要求,必然形成良好的协作,使得自1949年至50年代后期,党内纪律检查机关与行政监察机关一直处于在两个相互交叉的监察范围内协调合作的有机平衡中。利益因素在实质上表现为一种权力的不对称关系,当利益目标产生偏差时,处于强势的一方会将自身置于有利地位,同时也会相应地损害另一方利益。到50年代中后期的曲折发展时期,行政监察机关在“左倾”思潮的影响下,被认为没有存在意义和价值,因而被取消。党的中央和地方各级监察委员会代替党的纪律检查委员会,党纪监察与行政监察由合作关系转为替代关系。因而从50年代中后期开始,党的中央和地方各级监察委员会独立承担起监察工作,直至1977年党中央决定恢复建立党的纪律检查机关。

   1979年3月,中央纪委和中央组织部就国务院各部、委、局成立纪律检查机构问题作出规定之后,国务院各部、委、局相继成立纪律检查机构。但是,这种构建直接导致了党政不分、职能权限划分不明的困境,严重影响工作效率的提高以及工作全方位的展开。很显然,此种“独立”纪检无法满足当时经济发展形势下监察工作的迫切需要。在攻克监察工作所处困境的利益驱动下,重建行政监察机关以实现党政分开、明晰职能权限显得刻不容缓。为了适应进一步改革开放、建设社会主义市场经济体制所面临的新形势,以及为进一步加强党的纪律检查工作,强化行政监察机关职能,使之形成有效的合力,以集中力量加强党风廉政建设,保证经济建设顺利进行,1993年1月,根据中共中央、国务院的决定,中央纪委和监察部开始合署办公,实行一套工作机构履行党的纪律检查和行政监察两项职能的体制,这是我国监察体制的一项重大改革。合署办公后的中央纪委对党中央全面负责,监察部依照宪法规定仍然属于国务院序列,受国务院领导。合署办公后的纪检监察工作以反腐败为重点,直接为改革开放和经济建设服务。此外,结合前文路径依赖下的合署办公出于理性选择和价值判断的综合驱动,这恰恰说明制度变迁并非仅由单一、孤立的动力因素所决定,而是由相对复杂、多元且综合的动力机制决定的。

   进入21世纪,我国监察制度有了进一步的发展,也取得了一定的成效,形成了新的监察体制格局,但是,依然存在着诸如监察力量分散、监督力量薄弱、监督范围有限等诸多弊端和局限。因而,在新时期国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下,为克服当时监察制度所面临的多方弊端,增强监察体制、监察机构及其手段的权威性,从而有效对抗社会主义现代化过程中的贪腐行为,确保国民经济健康充满活力,国家实施监察体制改革,建立了国家监察机关——监察委员会。为使国家监督系统更具权威,更好地整合相对分散的监督资源,监察委员会再次通过合署办公实现与纪委的“合作”,但区别在于此次参与“合作”的监察委员会是独立的国家政治机关而非隶属于国家行政机关。在以促进中国特色社会主义经济繁荣发展为主导,以合作、独立和权威为表征的多样化利益驱动下,中国监督系统实现了多次适应于时代背景和要求的有机排列、组合和重构。

  

   六、基于“计算”和“文化”方法的行为与价值选择驱动

   制度如何影响个人的行为是任何制度分析的核心问题。历史制度主义的基本观点认为,制度为行为者提供了可供选择的制度结构和规则,以及行为者在行为过程中维护其自身利益的制度环境,行为者在以上要素的综合驱动下作出不同的选择,从而促使制度朝着对其有利的方向发展,最终实现制度变革。简而言之,制度与行为之间存在着一种双向关系:一方面,制度的存在形式影响着行为选择;另一方面,行为选择又推动着制度变迁。对于行为者的行为、制度的规定以及制度为什么会随着时间的推移而存续等问题,历史制度主义者给出了“计算方法”和“文化方法”两种回答。

   “计算方法”是指行为者在其认知范围内所有方案的基础上,基于某种策略性的计算,结合自身偏好,从而作出使其利益最大化的行为选择。即使在掌握不完全信息的情况下,行为者也会按照其“满意”的标准作出行为选择。换言之,即使在现有的社会环境条件下所作出的“满意”行为选择最终并不能达到真正的利益最大化,行为者依然会作出如此选择。20世纪50年代中后期,行政监察机关被撤销,虽然使得我国行政监察体制遭遇曲折,但从历史制度主义行为的视角来看,政策行为者正是由于意识到当时的行政监察机关与党内监督机关在职能范围、监督对象等层面的重叠,基于“计算方法”的行为选择驱动,为实现利益最大化而进行“理性”选择(虽然后来看来它并没有真正实现利益最大化)。始于2016年的国家监察体制改革,最初只在北京、山西和浙江三地展开试点工作,也是考虑到我国幅员广阔、情况复杂等综合因素,在“计算方法”驱动下,为实现利益最大化而作出的理性行为选择。通过试点工作的展开,可以预知在全国范围内推广时可能面临的困难和问题,从而实现及时调整,更有利于全国范围内对于新制度结构的理解和适应,为在全国范围内广泛推广奠定良好的基础。此外,面对前国家监察制度下诸如监督范围和对象重叠、监督资源浪费、监督力量有限等固有矛盾,此次国家监察体制改革实现的国家监督权力转换和系统重构,也是基于“计算方法”的行为选择驱动而作出的为实现利益最大化的理性行为选择。通过将监察机关作为独立的国家政治机关从原先的行政机关中剥离出来,与“一府两院”并列,实现与党内纪律检查机关合署办公,不仅有力地整合了国家监督资源,优化了国家监督权力配置,更加强化了国家监督系统的权威,提高了监督效率,可以说在现有国情下实现了基于“计算方法”驱动的理性选择。

   “文化方法”主要强调行为者在其价值观、道德准则以及规范等主要驱动下进行的行为选择。基于“文化方法”的行为选择,能够推动制度变迁,而制度的存在亦能影响基于“文化方法”的行为选择。在中华文明源远流长的历史长河中,形成了许多治国安邦的思想、文化和经验,共同支撑着包括监察制度在内的统治与管理制度。世所熟知的“为政以德”“修己以安百姓”“廉者政之本”“公生明,廉生威”“非俭无以养廉,非廉无以养德”等思想,构成中国古代廉政文化的深层内核,并内化为官僚群体廉洁从政的价值要求。这些思想在当代中国监察体制的历史沿革中,依然发挥着重要的驱动作用。回顾当代中国监察体制变革的历程,可以说基于“文化方法”的价值选择驱动贯穿始终,“为人民服务”“不忘初心”25“廉洁修身”“德才兼备、以德为先”26“制度笼子”等理念,对行为者价值层面的行为选择起到了重要的驱动作用。在此价值选择驱动与基于“计算方法”的行为选择驱动的综合动力作用下,行为者作出相应的行为选择,进而推动了当代中国不同历史时期内的制度变革。

  

   结语

   基于历史制度主义视角审视中国监察体制的演进历程,系统剖析推动中国监察体制变迁的动力,不仅对于继续深化监察体制改革具有重要的指导作用,而且对于我们在此基础上继续展开针对影响中国监察体制变革的因素、优化制度宏观结构体系等方面的研究具有重要的基础性、引领性和先导性作用。今后,尚需对以下问题进行系统、全面和深度的思考。首先,不仅要总结提炼1949年以来中国监察体制改革取得的丰硕成果,更要将其置于人类的历史长河之中进行客观评价。如何避免过去曲折发展的重演,如何总结并利用成功的历史经验,如何学习借鉴中国古代甚至域外监察体制的合理内核和优秀成果等,无疑是我们面临的基础性课题之一。其次,在客观动力驱动既定的情况下,在不断深化监察体制改革的过程中,应如何作出理性、正确的行为选择。最后,如何科学合理优化结构性动力下的制度性动力、历史性动力和行为性动力的基本内核和有机构成,这不仅关乎到中国监察体制的未来发展,更是关系整个中华民族伟大复兴的系统性、长远性和战略性课题。总而言之,当代中国监察制度的改革及其成熟定型,不能靠偶然的冲动,也不能寄望于一纸文本的设计,它是在历史因素、现实状况和未来挑战的叠加中磨砺而成的。

  

   注释

   1 卜宪群:《中国历史上的腐败与反腐败》(上册),鹭江出版社2018年版,第29页。

   2 马得勇:《历史制度主义的渐进性制度变迁理论——兼论其在中国的适用性》,《经济社会体制比较》2018年第5期。

   3 [美] B.盖伊·彼得斯:《政治科学中的制度理论:新制度主义》,王向民、段红伟译,上海人民出版社2018年版,第1-5页。

   4(1)J.Mahoney and K.Thelen,A Theory of Gradual Institutional Change in Explaining Institutional Change:Ambiguity,Agency and Power,Cambridge:Cambridge University Press,2010,pp.1-32.

   5(2)马得勇:《历史制度主义的渐进性制度变迁理论——兼论其在中国的适用性》,《经济社会体制比较》2018年第5期。

   6(3)《中央人民政府法令汇编》(1),法律出版社1982年版,第21页。

   7(4)李建国:《关于<中华人民共和国监察法(草案)>的说明》,2018年3月13日;《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》,《人民日报》2018年3月14日。

8(5)《毛泽东选集》第4卷,人民出版社1991年版,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:社会科学. 2020年08期
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