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李树忠:改革与宪法关系论

更新时间:2020-10-07 22:36:01
作者: 李树忠  

   摘  要:改革与宪法的关系一直是转型中国面临的重大课题。二者存在紧张关系,但在一定时期内又需要并肩同行,互相支撑。这种事实与规范的调和左右了中国宪法的变迁,成为中国宪法学理论发展的源动力。整体来说,“八二宪法”作为改革的产物,带着改革的烙印,体现了改革的精神。随着改革的深入,宪法规范滞后于改革现实的局限性日趋明显,只能追随改革进程,被动确认改革成果,为改革背书。经过五次修改并不断调适的我国现行宪法,为改革提供合法性基础,规定国家的根本任务和发展方向,引领改革方向,规范改革进程。全面依法治国要求树立宪法权威,推动宪法实施,而全面深化改革所面临的系统性、复杂性和艰巨性,亦要求改革的有序进行。在处理改革与宪法关系时,应当淡化“确认改革成果”的宪法属性,强化“规范改革进程”的宪法功能,真正将改革全过程纳入到宪法的框架之中,树立宪法的权威,确保全面深化改革的顺利进行。

  

   关键词:改革;宪法修改;宪法功能;宪法权威

  

  

  

   在我国改革开放40多年的激荡历程中,改革与法治的关系是政学两界关注的焦点。从根本意义上来说,改革与法治的关系就是改革与作为“根本法”的宪法之间的关系。一方面,宪法作为整个法律体系的“最高法”,对整个法治体系起着统合和规范作用。另一方面,真正深层次的改革,本质上是利益的调整,是“权利—权力”关系的重构,触及宪法关系的变革,最终需要在宪法上得以体现,获得宪法确认和保障。因此,在我国改革开放的40多年中,改革与宪法交互影响。从事实上说,改革开放本身就构成了我国40多年来的“根本法”,而宪法文本又是我国40多年改革开放的“记录簿”。

  

   改革与宪法存在紧张关系,一定程度上甚至是矛盾对立。改革强调变动和创新,旨在“破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端,突破利益固化的藩篱”,宪法因其最高性和权威性,追求“在时间之流中保持稳定”。改革意味着“破”和“变”,宪法意味着“立”和“定”。如何在“历史三峡”激荡的岁月调和改革与宪法的关系,不断激发着中国政治家和学者的智慧,也成为改革开放以来中国宪法学发展的动力源泉。

  

   改革与宪法的关系,实质上是政治现实与宪法规范之间的关系。宪法的宗旨是规范政治现实,但总会落后于现实的发展。政治现实又试图逃逸规范。改革作为一种变动着的政治现实,在后发国家具有强大的正当性,时常冲击着宪法规范的涵摄能力。学术界为阐释改革与宪法的这种冲突,曾做过不同的努力,从不同侧面解释改革中的宪法现象,处理改革与宪法之间的关系,渐次形成“无形修改”、“良性违宪”、“不成文宪法”和“政治宪法学”等理论学说,达成这是一部“改革宪法”的学术主张。当“改革—修宪—再改革”的模式循环往复时,改革与法治的辩证关系说就成了政治表达和学术论说的流行语。这些表述都在一定程度上揭示了宪法与改革的关系,然而却难以令人信服地解释当下及未来的改革与宪法的关系。回顾我国40多年的改革历程,不难发现,改革具有阶段性特征,不同时期的改革肩负着不同的使命,具有不同的特点,其与宪法的关系也呈现出不同的面向。我国初期阶段的改革是“摸着石头过河”,是探索和寻找出路。更重要的是,对于百废待兴的国家来说,改革的正当性压倒了规范的正当性。改革没有任何规则可循,也不受任何规则支配。即使是在改革开放背景下制定的“八二宪法”,仍然跟不上改革的步伐,只能通过不断修改,确认已有的改革成果。但是,经过40多年改革,改革的基本理论、根本方向已经成熟和明确;“全面深化改革”使改革进入了“深水区”和“攻坚期”,挑战和风险剧增,降低改革风险显得愈加重要。从宪法发展来看,现行“八二宪法”经过五次修改,体现了新时代的宪制安排,在指导思想、发展目标、人权保障、国家制度等方面都更趋成熟和稳定,既确立了未来改革发展的方向和应当遵循的基本理念,又为未来改革发展提供了比较大的制度空间。通过宪法解释,基本能够承载未来的改革。宪法的功能也从被动确认改革成果逐渐发展为能动规范改革进程。在此背景下,本文重提改革与宪法的关系,从历史发展演进的角度阐释改革过程中宪法具有的四种面向,一方面从理论上丰富当前有关改革与宪法关系的论述,另一方面,更希冀为实践中协调推进“四个全面”战略布局,尤其是“全面深化改革”与“全面依法治国”提供一种宪法上的知识指引。

  

   一、作为改革产物的“八二宪法”

  

   从历史发展来看,在党的十八大之前,我国现行宪法与改革的关系主要体现在两个层面:第一,“八二宪法”是改革开放的产物,体现了改革的思想、路线和任务。第二,“八二宪法”的变迁以确认改革成果为主线,把经实践证明为适合中国发展需要的改革成果通过宪法修改纳入宪法文本,既为改革的正当性正名,亦为进一步推广和坚持改革夯实基础,并由此奠定了“改革宪法”的属性。

  

   “八二宪法”本身就是中国改革的产物,标志着中国宪法从“革命宪法”到“改革宪法”的转型。尽管“八二宪法”继承和发展了“五四宪法”的基本原则,是以“五四宪法”为基础修改的,但二者有着实质性区别。“五四宪法”在序言开篇交代了其制定前提,即“中国人民解放战争和人民革命的伟大胜利”。因此,“五四宪法”的合法性基础不是已被废除的旧法统,而是“中国人民解放战争和人民革命的伟大胜利”。“五四宪法”遵循着“革命产生宪法”的基本模式。借用毛泽东评价他国宪法的话说,“是在革命成功有了民主事实之后,颁布一个根本大法,去承认它”。“八二宪法”则诞生于中国共产党总结经验教训,解放思想,确立以经济建设为中心,启动改革开放的转折点,并旨在通过全面修宪,为这一历史性转变提供更强有力的支撑。因此,“八二宪法”的合法性基础既是《共同纲领》——更主要是“五四宪法”——所确立的法统,又是1978年以来,中国共产党通过思想上和理论上的拨乱反正,以及一系列平反冤假错案而重建的政治秩序和社会秩序。横亘在“五四宪法”和“八二宪法”之间、转瞬即逝的“七五宪法”和“七八宪法”,仍然“坚持无产阶级专政下的继续革命”,保持了浓厚的革命色彩,其合法性基础还是无产阶级继续革命的理论。

  

   “八二宪法”作为告别“革命宪法”的产物,是建基于解放思想和已经开启的一系列改革之上,“体现了改革开放的方针”。彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中阐明“八二宪法”的“重要依据”是党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》和党的第十二次全国代表大会的文件。习近平总书记论及了“八二宪法”制定的五个背景性依据:(1)党的十一届三中全会确立的路线方针政策;(2)我国社会主义建设正反两方面经验;(3)十年“文化大革命”的沉痛教训;(4)世界社会主义成败得失;(5)我国改革开放和社会主义现代化建设、加强社会主义民主法制建设的新要求。这些均说明,“八二宪法”虽然以“五四宪法”为基础,但其依据主要是中国共产党自1978年至1982年的历史反思与重大抉择。

  

   1978年至1982年是新中国历史的一个转折点。《光明日报》1978年5月11日发表的《实践是检验真理的唯一标准》,掀起了一场全国性的真理标准大讨论,揭开了改革开放和中国特色社会主义道路的序幕。党的十一届三中全会确立的思想解放,为“八二宪法”的制定奠定了政治基础。这期间,邓小平的几篇重要讲话,特别是1980年8月18日在中央政治局扩大会议上谈《党和国家领导制度的改革》,“准确捕捉到了当时制约经济改革的核心政治体制问题”,为改革过去宪法所确立的国家制度奠定了基础,确立了方向。党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》,对历史进行了集体性的阐释,进而刷新全民族的历史记忆和时代观。当1982年召开党的十二大时,已经“在指导思想上完成了拨乱反正的艰巨任务,在各条战线的实际工作中取得了拨乱反正的重大胜利,实现了历史性的伟大转变”。这场转变的根本意义在于国家政制从“革命”到“改革”的转型,推动整个国家从“世界革命”的中心转变为改革的样板。“改革”取代“革命”成为迄今为止中国社会的主旋律和“热词”。在此背景下产生的宪法告别了“斗争话语”,转向用“法制”的方式拥抱改革。

  

   值得注意的是,除了国体和政体的延续之外,“八二宪法”仍然与“五四宪法”在意识形态上保持了一定的连续性。“八二宪法”并非抛弃“五四宪法”的指导思想,而是延续和发展了革命时期的指导思想。这种绞合状态使得“八二宪法”并未与此前的“革命宪法”完全断裂。这不仅宣示了“八二宪法”的正当性,也为“八二宪法”面向改革时设定了一种内在的制约性力量,用官方的话说,是马克思主义的普遍理论与中国改革的具体实践相结合,这就要求每次重大决策的转变都必须建立在与传统价值的对话和博弈之上,至少是必须用一种特殊的修辞方法在变革与传统之间达到某种协调。这就奠定了“八二宪法”引领改革与规范改革的面向。

  

   简言之,“八二宪法”本身就是改革的集大成者,是党和国家调整方向,着手启动改革之后的产物。从发生学来看,不是先有“八二宪法”,后有改革,而是先有1978年开启的改革,才有了“八二宪法”。如果没有1978年开启的改革,也就不可能有“八二宪法”。彭真在关于宪法修改草案的报告中开篇便坦陈,“十一届三中全会以后,……国家的政治生活、经济生活和文化生活发生了巨大的变化。现行宪法在许多方面已经同现实的情况和国家生活的需要不相适应,有必要对它进行全面的修改”。这是一种告别过去、开启未来的宣示。所以,“八二宪法”又被称为“宪法的重建”,其颁布成为我国宪法历史的“分水岭”。

  

   二、确认改革成果的宪法

  

   改革时期的常态是“改革的设计跟不上改革实践”。 改革时代产生的宪法注定要面向风起云涌的改革实践,又因为改革的不彻底性和常在性,宪法必然要随改革的推进而变化。换句话说,“八二宪法”的制定不过是改革启动时期的产物,随着改革进程的推进,还需要不断调整宪法的内容,进而“确认和巩固改革成果,维护改革所需的秩序”。实际上,“八二宪法”以及迄今为止的五次修改都是改革的阶段化产物。因为“社会的发展阶段决定了宪法所确认的只能是人民在革命和建设中已经争得的虽然是巨大但却是初步的成果。如果超过这个限度,宪法就将会脱离实际,从而无法贯彻实施。经济基础是这样,上层建筑也是这样”。所以,不断确认改革成果就成了“八二宪法”的必然命运。

  

“八二宪法”序言叙述了中华民族波澜壮阔的历史之后,在最后一段点明了这部宪法的宗旨和特点:“以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务”。这种明确宪法宗旨的做法是“八二宪法”区别于之前三部宪法的一大特点。尽管之前的三部宪法都用了不短的篇幅叙述中国革命的历史,但并没有明确表述宪法的宗旨。毕竟革命的胜利这一历史事实就已经能够为“革命宪法”提供基础,记载(塑造)革命事实就是“革命宪法”的宗旨。但“改革宪法”还需要随着改革的进行而不断进行“确认”。因此,“八二宪法”就成为一部记载改革成果的宪法,是改革成果的“纪念碑”和“光荣簿”。不了解中国改革开放的历史进程,也就不可能真正认识和理解中国宪法。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《比较法研究》2020年第5期
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