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张力:党政联合发文的信息公开困境与规则重塑:基于司法裁判的分析

更新时间:2020-09-29 07:33:50
作者: 张力  

   作者简介:张力,中国政法大学法学院副教授,法学博士。

  

   标题注释:本文系2017年度国家社科基金重大委托项目“创新发展中国特色社会主义法治理论体系研究”(项目批准号:17@ZH014)阶段成果。

  

   一、党政联合发文的形态与问题的浮现

  

   (一)作为法律概念的党政联合发文

  

   1.现象溯源与党政关系理论背景

  

   追根溯源,作为一种客观现象,党政联合发文在新中国成立初期便已存在,即基于具体工作需要,无论是在中央还是地方层级,党组织与行政系统针对特定问题发文。

  

   作为党政关系的一种反映,党政联合发文的始终存在实际上很好地反映了新中国成立以来党政关系当中最为稳定的核心部分,即坚持党的领导,党通过包括行政机关在内的整套国家机构来实现国家治理。

  

   2.党政联合发文的法律意涵

  

   作为法律概念的党政联合发文之所以存在,其规范基础在于《宪法》早前在序言中确立的党的领导制度,该制度在2018年修宪时获得了规范层面的再次确认。党政联合发文恰是党的领导寻求行政系统通道以便更为迅速地实现目标,进而寻获“依法”机制的具体表现。作为法律概念,除宪法规范支撑外,党政联合发文还需要更为清晰的规范依据,并通过特定的法律规范成为可被司法评价的对象。必须注意的一点是,从党政联合发文的载体来看,有三种可能性:一是党政联合机关制定的党内法规;二是党政机关联合发布规范性文件;三是党政机关联合作出的非党内法规,也非规范性文件的其他行为。本文所述党政联合发文将集中在《备案审查规定》第2条第2款所界定的“规范性文件”,在司法实践中主要体现在地方层面党组织和行政机关制定的“规范性文件”。

  

   (二)党政联合发文的表现形态

  

   1.基于制定主体的分类

  

   从制定主体类别来看,则包括如下几类:一是一级政府可以与同级党组织联合发文,如中共中央与国务院、地方政府与地方党委可以联合发文;二是政府部门可以与同级党的工作机关联合发文;三是上级党委的工作机关与下一级政府可以联合发文;四是政府部门与其自身党委的联合发文,这在实践中并不少见。

  

   2.基于是否纳入政府信息公开范围的考虑

  

   更具思考价值的表现形态包括如下三种情形:

  

   一是事实上成为行政机关实施行政管理活动依据的党政联合发文,这多见于制定主体层级较低的情形。二是看似属于行政机关履行职责活动一部分,但并非其实施行政管理活动依据的党政联合发文。三是使用党组织发文字号与使用行政机关发文字号的党政联合发文。

  

   (三)问题浮现:被简化的双重属性与脱逸通道的开辟

  

   在政府信息公开领域,党政联合发文的信息公开与否,关键点不在于信息是否已被某个行政机关获取,而在于信息制作主体里党组织的地位和作用。党政联合发文之所以具有党务信息和政府信息的双重属性,并不是因为信息本身的缘故,而是因为制作主体分别为党组织和行政机关。

  

   从既有的司法裁判策略来看,有的法院便有意无意地捕捉到了这一点,如北京市高级人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的解答》便表示,“凡以党组织文号印发的信息,或者党组织制发的党政联合文件”,不属于《政府信息公开条例》调整的范围。该司法裁判策略实际上是将双重属性局部化为单一属性,即党务信息的单一属性。双重属性简化为党务信息的单一属性是其将此类信息送入脱逸通道的具体路径。

  

   二、退避三舍的司法裁判与脱逸通道的常规化

  

   (一)总体状况

  

   首先,从裁判层级来看,下至基层人民法院,上至最高人民法院,均曾对党政联合发文的政府信息公开案件作出过裁判。其次,通过对25个案例的梳理,可以发现,引发争议的信息内容主要集中在机构职能和人员的设置、征收拆迁以及有关机关落实相关文件的情况。再次,如果涉及发文字号,引发争议的党政联合发文均是使用党组织的发文字号,而非行政机关的发文字号。最后,从裁判结果来看,原告胜诉的有6个案件,大多数案件则以原告败诉和法院认定党政联合发文不属于政府信息公开范围而告终。

  

   (二)认定不予公开的裁判逻辑与规则

  

   1.“政府信息”概念的功能

  

   法院在认定党政联合发文的信息不予公开时,所选择的逻辑路径同样是此类信息不属于“政府信息”,其依据的正是对2019年修订之前《政府信息公开条例》2条的重新解释。如果能够顺利将党政联合发文剔除出“政府信息”的概念范围,便能够起到釜底抽薪的效果,还能够避免后续倘若涉及国家秘密等事由时的法益权衡等更为费神的工作。

  

   2.作为内部管理信息的党政联合发文

  

   从现有案例的裁判逻辑与规则来看,党政联合发文被剔除出“政府信息”概念范围的路径有两条。其中一条路径是将党政联合发文视作内部管理信息,从而认定其为非政府信息。

  

   2019年修订的《政府信息公开条例》完善了政府信息公开的例外事由,其16条将“人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息”视作“内部事务信息”,由此“可以不予公开”。这意味着“内部事务信息”属于“政府信息”,只是基于特定的理由,故可以不予公开。

  

   3.直接作为非政府信息的党政联合发文

  

   或许正是考虑到第一条路径的复杂性,同时在实践中,并非所有的党政联合发文均不对外产生效力,绝大多数法院选择了第二条路径,即试图论证党政联合发文属于非政府信息。

  

   具体来看,法院的判定逻辑与规则表现为如下几类:

  

   一是简化说理,在认定党组织为制作主体的同时,直接视党政联合发文为非政府信息。二是在承认有关信息属于党组织和行政机关共同制作的同时,认为党政联合发文由于党组织的参与制作,“不属于由行政机关制作保存的信息”,因此不符合《政府信息公开条例》对“政府信息”的概念界定。三是尝试增强说理并提炼判定标准,具体表现为将发文机关标志、发文字号甚至归档单位单独或组合作为判定标准,据此把党政联合发文定性为党务信息、混合信息,而非政府信息。

  

   (三)脱逸通道常规化中的形式化审查

  

   法院将脱逸通道逐步常规化,但与之伴随的却是如下问题与风险:

  

   首先,既然党政联合发文具有双重属性,那么,即便有关信息属于党务信息或混合信息,也不能必然排斥其政府信息的属性。其次,法院曲解了发文机关标志、发文字号的作用,赋予其虚幻的法律属性。再次,法院对行政机关所定规则的尊让缺乏实质的说理支持。最后,法院的退避意味着对党政联合发文的审查沦为形式化审查,有可能诱发行政机关有意联合同级党组织,以党组织的发文机关标志、发文字号等共同发文,借此把不愿公开的政府信息转化为非政府信息。

  

   三、迈向实质化审查的规则重塑

  

   (一)摒弃形式化审查

  

   摒弃当前司法裁判中的形式化审查逻辑是重塑规则的第一步。如前所述,形式化审查逻辑的表现形态有二:一是仅审查相关文件的发文机关标志、发文字号等纯粹外在标识,而对其具体内容不予审查,这一做法难免造成众多“法外之地”;二是同时审查发文机关标志、发文字号等外在标识与相关文件的具体内容,但最终以前者作为判定其是否属于“政府信息”的标准。

  

   如果既豁免行政机关提交党政联合发文相关文件的义务,让法院无从审查文本内容,又采取仅认发文机关标志、发文字号等形式化审查标准,无异于将党政联合发文的信息属性认定标准和裁判规则拱手相让给作为被告的行政机关。

  

   (二)以实质化审查思路构建规则体系

  

   党政联合发文并非讳莫如深的“秘密地带”,法院在裁判过程中亦应当采取实质化审查路径,以此构建具体规则体系。

  

   1.作为第一步的主体规则

  

   法院在判断党政联合发文的信息是否应当公开时,抛开产生方式与存在形式不论,第一步是审查相关文件的制作是否有行政机关的参与。在原告胜诉的案件中,法院多承认相关信息系党组织和行政机关联合制作,或是明确认定行政机关为制作主体,从而认定引发争议的信息属于政府信息。

  

   2.对职责要素的判断

  

   新修订的《政府信息公开条例》用“履行行政管理职能”取代“履行职责”,实际上是剥开了过去“履行职责”不免令人疑惑的外衣,直指职责要素当中的“行政”属性。有鉴于此,以实质化审查思路构建规则体系的第二步便可以转化为一个更为直观的提问:在什么情况下,行政机关虽然参与了联合发文,但却并非在履行行政管理职能,进而使得产生的信息属于非政府信息?

  

   这一提问看似吊诡,但其答案却可追溯至党政联合发文的双重属性;也正是该双重属性,可以帮助提炼作出解答的一对关键概念,即党务与政务,具体指向的乃是政府信息职责要素中“行政”属性的识别。可资适用的方法是把党务与政务这对概念放在一个共同的谱系中,以党政联合发文信息向行政管理事务的穿透程度作为识别尺度,由此从党务一端向政务一端可分为四类情形:

  

   首先,如果相关信息只是徒具党政联合发文的形式,那么,此类信息便难谓“政府信息”;其次,如果相关信息虽然提及特定行政管理领域乃至事务名称,但主要内容却还是以宏观上的组织、思想保障或政策方向指引为主,那么,同样难以具备职责要素;再次,如果相关信息只是提及宏观上党的领导作为保障,具体落脚在特定行政管理事务的内容本身,如处理方式、流程、责任等,那么,此类信息可被认为具备职责要素;最后,如果相关信息虽有党政联合发文之形式,实际内容却完全指向特定行政管理事务的处理,无疑应作为“政府信息”。

  

   3.走出“政府信息”概念的迷雾

  

   在重塑党政联合发文的信息公开规则体系过程中,不可忽视的另一对标准乃是内部性与外部性。法院对外部性的识别,可以采用程度不同和依次适用的两个标准:首先,可以观察相关文件是否对外针对特定群体设定权利、义务,若设定了权利、义务,无疑表明其对相关群体具有实际影响,因此也便具有外部性。识别外部性的第二个标准是观察相关文件是否在事实上构成行政机关实施行政管理活动的依据。

  

   从现有的司法裁判来看,党政联合发文的信息公开困境直接源于法院轻易地停留在形式化审查阶段,更深层次的原因则是,法院并无法律依据同时也不愿对非政府信息的公开问题予以裁判。在多数案件中,法院通过一种略为奇怪和片面的解释方法将相当一部分的党政联合发文驱逐出“政府信息”的概念范畴,进而认定其不予公开。

  

   在《政府信息公开条例》的规范框架内,更为科学、合法的解释方法应秉持实质化审查路径,围绕“政府信息”的职责要素展开,同时完善对外部性标准的识别方法,从而将不予公开的事由导向政府信息的豁免公开规则,避免深陷概念迷雾。

  

  

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国法学》2020年第1期
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