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朱福惠:检察机关对监察机关移送起诉案件的合法性审查——《人民检察院刑事诉讼规则》解读

更新时间:2020-09-19 08:30:59
作者: 朱福惠  

   摘  要 《人民检察院刑事诉讼规则》(下文简称《刑事诉讼规则》)是最高人民检察院为实施《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》而制定的司法解释。它在总结监察调查与检察机关审查起诉衔接实践经验的基础上,具体化了检察机关审查监察机关移送起诉案件合法性的规定,从而落实《宪法》和《监察法》关于监察机关与检察机关相互配合、相互制约的规定。它还明确了人民检察院从非法证据排除、监察证据与案件事实的真实性、案件材料的完整性三个方面对案件进行合法性审查,其基本目标是促进监察调查的刑事化转型,从而实现监察调查与刑事诉讼内在价值的统一。检察机关的合法性审查是刑事诉讼审查起诉阶段的职能行为,其实质是检察机关对监察调查的外部制约,不属于检察机关法律监督的范畴。   所以,检察机关只审查监察机关移送起诉案件的证据、事实和材料,并不判断监察立案和监察调查行为的合法性;如果检察机关审查后认为存在非法证据或者证据真实性存疑,只能将案件退回补充调查或者要求监察机关履行补充证据和说明义务,但不能运用检察建议和纠正违法行为等法律监督方式。

   关键词 监察调查;合法性审查;权力制约;审查限度;监察法学;国家监察体制改革

   作者简介 朱福惠,法学博士,厦门大学法学院教授、博士生导师;福建 厦门 361005。

   基金项目 研究阐释党的十九大精神国家社会科学基金专项课题(18VSJ051)

   2019年12月30日起施行的《刑事诉讼规则》是对《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》有关审查起诉规定的具体化。它不仅对人民检察院办理刑事案件的程序作出了详细规定,而且增加了对检察机关审查监察机关移送起诉案件合法性的规定。自从监察体制改革以来,理论界就对监察调查不适用《刑事诉讼法》存在诸多担忧,呼吁完善对监察调查的外部监督与制约机制,通过深化外部监督制约机制实现监察法治。从监察实践来看,纪检监察机关通过设立内部专门监督机构、加强上级纪检监察机关对下级纪检监察机关的监督等措施不断完善内部监督;同级人大常委会通过听取专项工作报告、询问和提出改正意见等方式使人大监督监察委员会常态化;人民检察院则通过提前介入调查、审查案件合法性等方式制约监察调查。依照《宪法》和《监察法》的规定,监察机关调查职务违法和职务犯罪应当与司法机关、执法机关配合并相互制约,《监察法》和《刑事诉讼法》对检察机关制约监察调查作出了一般规定,但并没有制定具体的可操作性规定。《刑事诉讼规则》适应监察实践和检察职能的发展变化,对监察机关移送起诉案件的合法性审查作出具体规定,将合法性审查作为人民检察院制约监察调查的主要方式。通过梳理《刑事诉讼规则》关于人民检察院合法性审查的规定可以发现,检察机关合法性审查的目标在于将监察调查刑事化,避免在司法程序中固化监察调查中心主义,实现监察调查与刑事诉讼内在价值的统一。

   一、检察机关合法性审查之必要:监察调查的刑事化导向

   职务违法和职务犯罪案件调查终结后,监察机关需要依法处置被调查人。凡构成职务犯罪,需要追究刑事责任的,应当将案件移送检察机关审查起诉。可见,监察体制改革虽然将职务犯罪的调查权从检察机关转隶到监察机关,但仅仅是将职务犯罪案件由司法机关侦查转变为由监察机关调查,案件的审查起诉和审判仍须遵循司法程序,从而形成犯罪侦查、调查主体多元与犯罪案件审查起诉主体一元相结合的刑事案件侦诉模式。由此决定了监察调查在适用《监察法》的同时必须符合《刑事诉讼法》的证据规则和价值导向,在监察调查的实际运行层面实现证据和证明标准的刑事化,以确保监察调查既体现反腐败的政治要求,又体现职务犯罪调查的刑事化底色,实现监察调查与刑事诉讼的顺畅衔接。检察机关对监察机关移送起诉案件的合法性审查主要是审查案件证据、事实和材料是否符合《刑事诉讼法》第171条规定,属于广义的合法性审查。《刑事诉讼规则》还充分考虑《监察法》有关证据、事实和证明标准达到刑事审判要求与标准的规定,因为在我国刑事司法制度改革的过程中,刑事案件的证据、事实和证明标准均由《刑事诉讼法》及相关司法解释统一规定,适用于所有犯罪案件的追诉,具有唯一性,职务犯罪案件也概莫能外。至于监察机关调查职务犯罪案件并不是《刑事诉讼法》第171条规定的“侦查活动”,人民检察院能否查明调查活动是否合法?正如上文所述,人民检察院有权依法监督公安机关,但不能对监察机关行使法律监督权。所以,人民检察院不能直接审查调查活动是否合法,但可以依照《刑事诉讼法》《监察法》关于非法证据排除的规定,审查监察机关移送审查起诉案件的证据是否符合刑事法规定的方法以及是否符合证据的法定形式。《刑事诉讼规则》规定,如果证据收集方法不合法,不能成为案件处理的依据;或者证据收集程序不合法和存疑,监察机关应当补正或者作出合理解释。这一规定是对《刑事诉讼法》和《监察法》有关非法证据排除规则的具体化,发挥了间接审查监察调查活动合法性的功能。所以,检察机关对移送起诉案件的合法性审查,不仅制约监察调查权的行使,规范监察调查权的运行,而且将刑事诉讼的价值与理念融入监察调查中,推动监察调查与刑事诉讼内在价值的统一。

   (一)激活检察机关制约监察调查的程序机制

   第一,完善检察机关制约监察调查的外部体制。所有的公权力都要受到监督与制约,这是《宪法》的基本原则。我国《宪法》第127条确认权力制约原则适用于监察机关与审判机关、检察机关和其他执法机关的关系。监察体制改革后,检察机关拓展了对侦查机关强制措施和强制性侦查行为的司法审查,以适应司法审查维护公民权利的发展趋势[1](P15)。虽然监察调查不属于刑事侦查,但在刑事审判原理中,犯罪调查与刑事侦查均具有强制性,监察调查与刑事侦查均对犯罪嫌疑人的权利构成限制或者剥夺,必须将《宪法》上的权力制约原则适用于调查程序。《监察法》和《刑事诉讼法》确认了《宪法》上的权力制约原则,明确了检察机关通过审查起诉可以对监察机关移送起诉的案件作出退回补查、不起诉等决定,但对何种情况下退回补查或者由检察机关自行侦查,什么情况下不起诉以及如何进行证据的合法性审查等具体制约措施并没有作出明确的规定。《刑事诉讼规则》对检察机关审查移送起诉案件的内容和程序作出了较为全面的规定,从而完善了检察机关制约监察调查的外部机制。

   第二,审查监察机关移送起诉案件是否符合刑事案件起诉的基本要求。从监察实践来看,监察机关与审判机关、执法机关的关系虽然也相互制约,但主要是相互配合。人民法院审理职务犯罪案件并不直接面对监察委员会,而是直接制约检察机关的起诉。其他执法机关如审计机关、公安机关、司法行政机关等也主要配合监察机关进行调查,为其调查工作提供问题线索,协助收集违法犯罪证据,配合采取强制措施,以提高监察机关的反腐败效能,这些执法机关与监察机关之间的关系主要是相互配合的关系。而监察机关与检察机关的关系既是配合关系,更重要的也是相互制约关系。以配合而言,检察机关根据监察机关的商请派员提前介入监察调查并提供法律意见,检察机关对监察机关移送的被调查人依法采取强制措施,等等。以制约而言,《宪法》和《刑事诉讼法》授权人民检察院在办理刑事案件的过程中行使审查起诉权,是维护犯罪追诉活动的合法与公正,提高办案质量,保障无罪的人不受刑事追究的重要制度保障。职务犯罪案件调查终结后,如果被调查人的职务违法行为构成犯罪,需要追究刑事责任,监察机关必须将案件移送检察机关审查起诉,从而将监察调查案件并入刑事诉讼程序,检察机关对移送起诉的案件进行审查,决定是否起诉或者退回补查。由于检察机关对包括职务犯罪案件在内的所有公诉案件的审查标准具有一致性,一律适用《刑事诉讼法》第171条关于查明犯罪事实、证据以及是否需要追究刑事责任等规则,并无例外或者特别之规定,所以,由人民检察院审查监察机关移送起诉的案件,决定监察机关移送的案件是否符合刑事案件起诉的基本要求。

   (二)促进监察调查与刑事诉讼价值目标的统一

   第一,保障监察调查符合刑事证据实质化的要求。《监察法》为了保障监察机关有效行使调查权,对立案管辖、调查措施与权限、调查程序、证据规则等作出了专门规定。这些规定虽然不属于刑事侦查的程序规则,但有关立案、非法证据排除以及案件证明标准的原则规定与《刑事诉讼法》对普通刑事案件的要求大致相同,只是《刑事诉讼法》以及相关司法解释对普通刑事案件有关立案侦查、证据和案件证明标准的规定更加具体和明确。如《监察法》第39条规定,监察立案必须对案件线索进行初核,对涉嫌职务违法犯罪,需要追究法律责任的,应当按照规定审批后办理立案手续。这与《刑事诉讼法》规定公安机关和人民检察院立案侦查的规定基本一致。《监察法》还规定,监察机关适用非法证据排除规则,监察证据要充分、确实并形成相互印证的证据链。这一规定与《刑事诉讼法》以及相关司法解释的规定大致相同。但是,《监察法》对监察措施的规定具有特殊性,如询问、搜查、留置的规定与《刑事诉讼法》中的刑事侦查措施和强制措施的规定存在较大区别,从而导致不同种类的监察证据在刑事诉讼中使用的条件存在差异,《刑事诉讼法》中的证据(物证、书证等)要求保持真实性和同一性,鉴定意见和勘验、检查笔录要求遵守相关程序和方法[2](P739)。然而,监察机关的立案与调查措施的运用并不适用《刑事诉讼法》。所以,刑事诉讼的基本价值准则和制约侦查的基本原则并不适用于监察调查,监察立案并不都是职务犯罪立案,而是职务违法和职务犯罪立案,两者之间并没有明确的区分。调查终结后,对于不需要追究刑事责任的,可以通过适用党纪和政务处分的方式结案。只有需要追究刑事责任的,再将案件移送人民检察院审查起诉。至于监察调查使用讯问、询问、查封、扣押、冻结、搜查等调查措施,需要全程录音录像留存备查,其目的在于保障上级纪检监察机关监督下级监察机关的调查措施是否合法。检察机关在监察调查阶段不能实施监督,律师也不能参与监察调查活动。因此,监察调查行为的合法性主要由纪检监察机关内部监督机制来决定,这与刑事侦查的外部监督制约原理并不相符。为保障监察调查与刑事诉讼的基本价值准则相一致,《刑事诉讼规则》以《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》为依据,细化了对监察机关移送起诉案件进行合法性审查的规定,要求监察机关移送起诉的案件符合刑事证据实质化的要求。检察机关在审查起诉阶段适用非法证据排除规则,体现监察调查与检察机关审查的外部制约关系,强调“以审判为中心”的证据审查实质化,并不支持“调查中心主义”[3](P172)。

   第二,强化监察调查的客观性和公正性。刑事侦查需要以事实为依据,还原案件的事实真相,收集对犯罪嫌疑人有罪、无罪、罪重和罪轻的证据。检察官办理刑事案件必须贯彻客观公正原则,不能以主观认识代替客观事实。监察调查是犯罪调查,收集被调查人的犯罪事实和证据同样应当建立在客观公正的基础上,这是追诉犯罪的基本准则。虽然被调查人是行使公权力的公职人员,但如果该公职人员存在贪污、受贿、渎职等职务违法行为,损害党和国家的形象,就应当追究法律责任。而且,无论是政治责任还是行政责任,都不能取代刑事责任。同样,不能因为公职人员的职务违法行为产生了较为严重的社会后果,而在主观上认定其构成犯罪。监察机关只能站在客观公正的角度收集犯罪事实与证据,才能防止先入为主,才能通过合法、全面地收集证据材料,客观真实地证明犯罪,保证案件调查的公正性。

第三,保障被调查人的权利。人权保障是刑事司法的基本原则,《宪法》和《刑事诉讼法》对犯罪嫌疑人、刑事被告人的基本权利作出了明确规定,并且通过确立罪刑法定、无罪推定等刑事司法原则以及建构辩护权、知情权、隐私权等具体程序规则来保障这些基本权利,所以,追诉犯罪与人权保障是刑事诉讼的基础价值构造。《监察法》也确立了“保障当事人合法权益”的原则,但该原则与《刑事诉讼法》第2条“尊重与保障人权”的规定在内涵上并不完全相同。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2020年第5期
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