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鄢一龙:中美政治体制比较:“七权分工”vs.“三权分立”

更新时间:2020-09-19 08:21:39
作者: 鄢一龙 (进入专栏)  

   [ 内容摘要 ] 基于中国的实践,可以将中国政治体制概括为“七权分工”。“七权分工”体制不同于“三权分立”,也不同于议行合一体制,国家权力构成不是分立关系而是分工关系。包括三类分工:其一是职能分工;其二是 “大权”与“小权”的纵向分工;其三是权力运行链条分工。本文将中国的“七权分工”与美国的“三权分立”政治体制进行比较,并从政治运行原则、政府官员产生方式与政策变迁三个方面,为中美战略博弈提供政治体制分析背景。在中美战略竞争条件下的中国政治体制具有自身独特的优势,能够有效支撑长期的战略竞争。

  

   [ 关键词 ] 七权分工;三权分立;政治体制;中国政治体制;宪法

  

   亚里士多德说人被难题困扰的时候,就如同被绳索捆绑一样,(1)而人被错误的概念困扰的时候,也像被符咒催眠一样,动弹不得。

  

   西方主流理论对中国政治体制经常会贴两个“符咒”:

  

   一是极权主义(totalitarianism)。极权主义对于政治权力的垄断被概括为六个特征:单一的官方意识形态;单一的大众政党,其典型特征是一人独断领导;通过技术垄断对传播媒介的控制权;通过官僚来实现对国民经济的中央控制和指导;秘密警察体制;垄断武装力量。(2)

  

   由于中国建国初学习和引进了苏联政治模式,中国政治体制一度也被西方视为“极权主义”,高度集中的权力通过意识形态建设,党政军组织对于国家进行全盘控制,(3)全能型国家权力控制渗透到社会的方方面面。但是“极权主义”概念由于其浓厚的意识形态建构色彩,日益丧失其解释能力,对于解释中国政治体制这一标签更是缺乏说服力,毛泽东时代国家权力对于社会的影响,更多是基于动员与说服,而不是极权主义理论所描述的单向的中央极权控制,1960 年代后期暴露出来的高层政治之间的分歧也使得研究者认识到并不存在单一的权力控制体系。1970 年代以后,西方学者有机会亲身观察中国的政治体制,特别是改革开放以来,中国政治体制的调整,大部分西方学者都认识到不能将中国政治体制归入“极权主义”这一特定的历史类型。

  

   二是威权主义(authoritarianism)。“极权主义”解释失效之后,“威权主义”分析成为西方政治学分析中国政治体制的主流概念。(4)这一理论认为中国作为向现代转型的国家,社会力量逐步开始壮大,但是在传统权威衰落的过程中,需要国家权威保持其转型过程的稳定,从而出现了过渡型的威权主义政体。

  

   这是最流行的一种说法,现在还是描述中国政治体制最常见的标签。这甚至不能视为他们看待中国必戴的有色眼镜,王绍光将它称为“到处乱贴的狗皮膏药”。(5)我们只要做个简单检索就可以发现,在中国研究上威权主义的标签被贴得到处都是,社会运动、媒体商业化、地方分权改革政策过程等等都被贴上了形形色色的威权主义标签。(6)而且这个标签不但贴在中国政治体制上,只要不被西方认可的政治体制,都可能被贴上威权主义的标签。例如,新加坡被称为法制下的威权主义;土耳其、后苏联时代的俄罗斯,以及冷战后的混合政体,都被放到威权主义这个大筐里。(7)

  

   威权主义是分辨率很低的理论。理论的生命力在于解释现实,然而在解释中国政治体制上,威权主义已经出现令人尴尬的困境。学者们发现威权主义这个名词已经无法恰当地解释中国的政治体制,因此他们乞灵于限定语,从而出现了对于中国政治体制形形色色威权主义的描述。我们做了统计,大概有 30 多个“威权主义”。(8)

  

   有意思的是,限定语和主语之间通常是矛盾的,“威权主义”是贬义词,而限定语“合法的”“负责任的”“参与性的”“回应性的”“有韧性的”“适应性的”“弹性的”等,却大多是褒义词,以试图修正威权主义难以解释中国政治体制的成就与活力,把中国描述为“不那么坏的坏制度”。打个比方,在座有长得非常英俊的男生,但是你先给他叫一个“丑八怪”,但又觉得不对,就改为“身材挺拔的丑八怪”“气质儒雅的丑八怪”“风度翩翩的丑八怪”等等自相矛盾的描述。根本上不是限定语的问题,而是威权主义这个主格词本身就是错误的,就如同王绍光所号召的,是时候抛弃用这一过时的概念来描述中国体制了。

  

   本文在前期的研究基础上,对中国政治体制进行新概括即“七权分工”体制,(9)并从政治运行原则、政府官员产生方式与政策变迁三个方面,将中国的“七权分工”与美国的“三权分立”政治体制进行了比较,为中美战略博弈提供政治体制分析背景。在中美战略竞争条件下的中国政治体制具有自身独特的优势,能够有效支撑长期的战略竞争。

  

   01

   中国“七权分工”政治体制

   本文基于中国的实践,将中国政治体制概括为“七权分工”(见图 1)。“七权分工”体制不同于“三权分立”,也不同于议行合一体制,国家权力构成不是分立关系而是分工关系。包括三类分工:其一是职能分工;其二是“大权”与“小权”的纵向分工;其三是权力运行链条分工。

  

  

   图 1 中国“七权分工”政治体制

  

   从职能分工来看,七个系统行使性质不同的权力。第一是党中央的领导权,第二是全国人大立法权,第三是国务院行政权,第四是中央军委军事权,第五是纪委、监察委监察权,第六是最高法院、最高人民检察院司法权,第七是全国政协协商权。当然这种划分不是绝对的,不同分支的权力存在交叉、协调与制约。

  

   从纵向分工来看,总体上是三层结构。党的领导权处于纵向权力分工的最顶层,是一种统合性权力,对整个国家发展方向起到引领功能,对其他六项国家权力具有支配和统合功能。全国人大立法权与全国政协协商权处于纵向权力分工第二层,全国人大立法权也是一项统合性权力,国家主席、副主席由全国人大任免,“国家行政机关、监察机关、审判机关、检查机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”。(10)全国政协也在党的领导下履行协商权。行政权、监察权、司法权、军事权处于纵向权力分工的第三层,在党的统一领导下运作,并对立法权负责,受它的监督。

  

   从权力运行链条分工来看,包括决策、执行与监督的分工。党中央的领导权、全国人大立法权与全国政协协商权,总体上是决策环节权力,共同保障决策科学化;国务院行政权与中央军委军事权总体上属于国务执行与军务执行权力,保障决策有力地实施;最高法与最高检司法权与纪检、监察委监察权,总体上属于监督环节的权力,以保障国家法律与党内法规有效实施,避免权力滥用。

  

   “七权分工”是中国实际政治权力架构。七项国家权力在《中华人民共和国宪法》中都有明确体现:党的领导权在《宪法》总纲中根本性确立,全国人民代表大会立法权、国务院行政权、纪检和监察委监察权、中央军事委员会军事权、最高人民法院和最高人民检察院司法权在《宪法》第三章国家机构中明确规定,政协协商权在《宪法》的序言中明确体现。

  

   中共十九届中央领导机构总体上是基于七个权力系统进行分工的,政治局常委、在中央工作的政治局委员、中央书记处书记都处于这七个权力系统之中。同时,中央一级国家机构也分布在这七个权力系统中。

  

   党中央是我国最高政治领导力量的中枢,党中央在国家中行使领导权。党的领导权处于七个权力系统的核心地位,党对于国家的领导权主要是通过以下四个层次体现的:

  

   一是党中央处于国家决策中枢地位。政治局常委与政治局委员兼任国家机构领导人,政治局常委会会议与政治局委员会会议,本身就成为国家的最高国务会议。

  

   二是“三驾马车”合一的制度安排。经过长期探索,我国形成了总书记、国家主席与军委主席合一的制度安排,这本身就是党对国家领导权的确认。

  

   三是党对其他国家权力分支的领导。通过委员会制度、领导小组制度、党组制度,以及党中央关于各领域的工作会议等制度安排,使得党中央能够对各权力分支实现全面领导。对于立法权,引导其参与决策协商,形成决策共识,审议通过党提出的建议与主张;对于行政权,通过党政分工不分开的方式,使得党的方针政策得到有效贯彻实施;对于监察权,通过纪律监察一体化运行,实现党的纪律检查权与国家监察权有机融合;对于军事权,通过“党指挥枪”体制,实现直接领导、绝对领导;对于司法权,主要是领导司法机关正确贯彻党的路线、方针,不具体干预司法机关独立行使职权;对于协商权,引导其围绕党中央确定的中心与大局开展参政议政工作。

  

   四是党的领导权系统本身的领导性职能。党管路线、党管干部、党管意识形态。中共十九届中央领导机构有 2 名政治局常委以及其他 4 名政治局委员处于领导权系统中。党中央领导系统有24 个中央一级机构。

  

   全国人大是最高国家权力机关。全国人大行使立法权,狭义立法权包括创制具有法律功能规范的权能,广义立法权包括以狭义立法权为中心的全部职权,主要有立法权、选举权、决议权与监督权。立法权系统有 1 名政治局常委,以及 1 名政治局委员。立法权系统有 15 个中央一级国家机构。

  

   中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。(11)全国政协协商权是一种话语权,指在政治过程中,提供意见建议、参与决策、共商国是。除了政治协商之外,政协还具有民主监督、参政议政的职能。协商权系统有 1 名政治局常委,协商权系统有 19 个中央一级国家机构。

  

   国务院是最高国家行政机关。行政权是一种执行权,国务院既是国家最高权力机关的执行机关,也是贯彻执行党中央决定的最主要依托机关。行政权无疑是最广泛的权力,涵盖了国家内政外交各项事务。两名政治局常委以及另两名政治局委员处于行政权系统。行政系统中央一级国家机构 65 个,国务院直属机构 10 个、国务院特设机构 1 个、国务院办事机构 2 个、国务院直属事业单位 9 个、国务院部委管理的国家局 16 个。

  

中央纪委、国家监察委的监察权是进行专责性监督的权力。中央纪委前身就是中央监察委员会,它是党内监督的专责机关,对党的组织、党员领导干部、党员进行监督,主要职责是监督、执纪、问责。(12)国家监察委是国家最高监察机关,对所有行使公权力的公职人员进行监督,主要职能包括监督、调查与处置。(13) 监察权系统中有 1 名政治局常委(兼中央纪委书记)与 8 位中央纪委副书记。监察权内设职能部门 31 个,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:复旦大学中国研究院
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