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任剑涛:找回国家:全球治理中的国家凯旋

更新时间:2020-09-17 12:04:35
作者: 任剑涛 (进入专栏)  
以土地、人民、主权构成的民族国家,是1648年以降的数百年来全球政治的行为主体。主权国家以主体民族建构国家权力机制,构成对内保护、对外御敌的国家功能体系。从规范的角度讲,国家的对内保护功能,受制于国家建构时的立宪机制,人民依宪授权给国家,国家严格依法行政。这样的国家机制,受到国际法的保护,或者说受到国家间的尊重。这样的全球机制,可以说大致成功运行了370余年。但在全球化、全球治理大潮席卷而来的情况下,这一机制受到全方位的冲击。一方面,国家的政治主权,在人道主义干预政策的影响之下,受到明显挑战。在威斯特伐利亚和约的框架中,内政主权不受干预,乃是主权的标志性指标。但在人道主义干预政策之下,国家的内政权力明显受到挑战。人道主义干预最重要的理由是,一个或多个国家对另一个国家的干预必须是基于保护人类利益的目的,而且必须经过联合国的授权。但人道主义干预的实际举措,常常是大国尤其是超级大国基于本国利益对其他国家尤其是相对弱小的国家进行的强行干预。这样的行为,在行为本身的构成要素上,如责任的主权、军事介入、运作的正当理由、防御原则、权力归属、政治意愿等等方面都有不同看法;这样的干预行为,究竟是人道主义干预,还是国家恐怖主义,也存在激烈的争论。⑦撇开这样的争论不说,只要主权国家的内政事务受到外部强力干预,主权的受损就是一个铁板钉钉的事情。与此同时,在国际社会越来越诉诸国际条约解决问题的时候,尽管加入条约是出于国家自愿,但国家处理内政事务时也多受到国际条约的约束与制衡,主权的传统结构也无法维持下去。

   另一方面,国家的经济主权,在全球经济资源流动的情况下,受到明显冲击。全球化经济体系的顺畅运作,寄希望于做大全球经济总量,从而让各个国家分得更多的份额。但在既定条件下,全球做大经济总量是有限度的。因此,全球经济贸易常常需要在既定总量没有明显增长的情况下展开。于是,总是有一些国家得到更大的份额,一些国家根本得不到所期望的分量。尤其是这样的情况通常体现为发达国家获益较多、发展中国家获利较少、欠发展国家几乎是纯粹付出的状态,经济全球化一定会承受不平等的指责不说,在客观上或主观上觉得利益受损的国家,就会认为自己的经济主权受到侵害。加之全球不同的经济体在参与全球经济活动时采取的方式与手段不同,一些国家从中获益,一些国家自觉受损,就更是难以避免的事情。譬如瑞士的银行制度,明显得益于金融全球化,但作为其金融优势表现的储户保密制度,却给世界上很多国家的征税、反腐造成极大困扰;而一些小国以“避税天堂”的优惠让大国、强国或非正常国家的工商业者前往设立离岸公司,对相应国家的征税、反腐机制也是一个极大的挑战。至于在1970年代就流行于非洲、南美的依附性发展理念、全球中心-边缘的论述等,就更是明确谴责发达资本主义国家对发展中和欠发展国家的掠夺。“准确地说,正是跨地域的资本主义的发展使现代国家失去了主权这一首要的标志。也就是说,失去了对国家货币和相关的金融市场的彻底的、唯我独尊的控制。”⑧

   再一方面,国家的文化主权,在全球化进程中出现的好莱坞文化模式的冲击下,也无法守住传统国家的文化底线。现代国家建构首先是政治经济面向的,尤其是先发的现代国家如英国,就更是如此。但随着第二批现代国家的出现,历史文化因素切入国家建构进程,国家希望自己特有的文化、历史、传统与习俗受到尊重,并且将之视为辨认国家界限的重要指标。但随着全球化的迅猛推进,全球文化的高度同质性甚或一致性呈现在世人面前。在全球资本主义的文化工业面前,历史文化传统已经很难为国家主权提供有效支撑。相反,像好莱坞电影、麦当劳快餐、大众传媒等,将全球文化打造成平面化的文化世界。曾经依托于不同国家历史传统而显得绚丽多姿的世界文化,似乎演变成为高度趋同的一体文化。在语言文字、电影电视、娱乐形式、大众媒体的优势文化载体面前,一些或主动或被动接受这些文化形式的国家的文化,已经完全褪去了传统色彩,变得与流行文化高度一律,并在价值观上接受了电子殖民主义、媒体帝国主义、意识形态帝国主义。⑨

   全球化直接推动了全球治理。在全球治理中的国家,在其传统的标杆即主权上,确实表现委顿。尤其是在经济的全球竞争白热化的情况下,国家的主权重构似乎是无可避免的事情。“在今天的无国界经济中,随着经济在国界间迅速流动,中央政府实际上只有一种战略自由度可以抵消经济恶疾的形成;只有一种合法的政策工具能够恢复连续的、自我强化的生命力;只有一种在道德上可接受而实践上又可行的、满足人民近期需求而不是向孩子们许诺美好前景的方法,即将有意义的自主权转让给那些创造财富的区域国家,促进这些区域国家努力寻求全球性的解决办法,并充分利用其把全球逻辑置于首位的非凡能力以及发挥其作为全球经济避风港的功能。颠覆现代后封建的、集权化的倾向,允许、最好是鼓励经济钟摆从民族国家向区域国家倾斜是唯一的希望。”⑩主权转让,这对经典意义上的民族国家乃是致命的事情。而在全球化进程中,学者竟然如此从容地给经济落后国家解决经济发展提出了这样的方案,在让人无比惊诧的同时,确实也让人看到民族国家主权的衰颓。

   大前研一对全球化大潮中国家处境的判断,属于国家悲观主义观点。但即便是对全球化大潮中的国家处境仍然感到乐观的学者,也认为国家在全球化进程中即便仍然保有自我复制、自我维持的强大能力,但也不能不做出相应的调适,以求让国家适应全球治理的新形势。这是因为,国家的缺陷在全球治理的映衬下,让人们不得不加以正视。“国家构建是当今国际社会最重要的命题之一,因为软弱无能国家或失败国家已成为当今世界许多严重问题(从贫困、艾滋病、毒品到恐怖主义)的根源。”(11)国家构建的话题,对人们认识国家处境具有两面提示作用:一是国家功能的展现不如人意,已经到了不得不进行再造的地步。这证明国家确实衰落了。二是国家功能需要强化,才足以解决全球问题。因此国家建设(state building)任务的提出,是全球化催生的问题。这证明国家确实需要改变。两个提示,都促使人醒悟,国家的无能或失败,让人不能对之寄予太高期望。相较之下,全球治理在国家软弱无力或陷于失败之时显出的治理能力,让人觉得国家治理应当让位给全球治理。这与前述大前研一的判断,就吻合起来了。

   但全球治理真正具有逼退国家治理的能量和绩效吗?答曰未必。随着全球治理进程的展开,全球化与全球治理自身的弊端不仅表露出来,也促使一些学者加以深入分析。全球化发展最迅猛的领域是经济领域,全球治理的主要着力点也是经济治理。但恰恰是在这个领域,人们对全球化与全球治理的不满与抨击最为集中和激烈。经济学家斯蒂格利茨是指责全球化与全球治理最严厉的学者之一。他将人们对全球化的不满归纳为八个方面:全球化诚然有利,但利益比倡导者所声称的要少;全球化被夸大之后,人们对全球化、精英阶层以及支持它的机构的信心下降;全球化对收入和财富具有的巨大分配效应,导致了大多数人的情况变得更糟;全球化与全球治理不匹配,全球治理倾向于强势一方;全球治理被大型跨国公司和机构操纵,成为其牟利工具;放松管制和自由导致全球金融危机;全球化中依赖性国家很少采取有力政策,新保护主义兴盛;全球化降低了政府处理问题的能力,贫富分化加剧。(12)因此,全球化催生的全球治理,远未实现人们内心强烈期盼的治理效果。

   在全球治理如火如荼发展之际,就已经有学者指出,全球治理并没有真正让国家治理淡出,从而降低国家治理的价值与作用。相反,全球治理在有形与无形中强化国家治理的功能。尽管这种强化带有明显的改写国家治理方式的色彩,但并不构成全面否定国家治理优势的危险。相反,国家自我确证其存在价值的理由仍然强劲:一方面,当国家经济的运行形态与超国家经济模型不一致时,那么民族国家就在经济上可以扮演重要角色;另一方面,新兴国家在全球化中获利,促使其主要角色从行使主权实体责任转变为为超国家或次国家治理提供合法性并确保它们承担责任;再一方面,国家的属土性降低,但在领土控制和人口规制上的国家属性,使得可以取代它的机构还没有出现。(13)

   取决于全球治理的绩效低下甚至是无绩效,同时也受制于国家功能的适时调整,全球治理取代国家治理便成为一个凭据不足的判断。基于这两个理由,人们便有了为国家唤魂的理由。这是一个略带夸张的说法,但是保有支持理由:在全球化一路凯歌的情况下,人们确实曾尝试为国家谱写送葬歌。因此人们也尝试设想以全球治理代替低效或失效的国家治理。但在全球治理预期与国家治理失望之间呈现出落差的时候,将国家带回全球治理、国家治理的现场,并重新思考国家的地位与作用,再次审视国家治理的不可替代性,就成为一个合乎逻辑的思想与行为进路。

   将国家带回人们思考全球化与全球治理的视野,具有两个指向:一是在国家与社会的相对框架中,走出单纯倾向社会一端而仇视国家的思维定式,转而从国家一端考虑它的运行逻辑,以及它与社会的关系问题。二是在国家与国际、全球的相对框架中,走出单纯倾向国际与全球化一端而敌视国家的思维趋势,转而从国家一端考虑全球化与国家化、全球治理与国家治理之间的关系。这其实是两个高度相关的视角。一者,因为在国家与社会关系框架中,既可以在一个主权国家的范围内审视国家权力与社会建制之间的关系,也可以扩展开来在主权国家与全球社会的关系上观察两者的互动。在全球治理的阐述中,全球社会,无论是全球公司,还是全球政府间组织(如联合国),或是全球公民组织与公益组织,都是在与国家主权比较的视角中得到定位的。二者,在国家化与全球化关系框架中,既可以在一个国家范围内审视其国家权力机制与全球治理除国家之外的诸主体之间的关系,也可以在全球范围内审视不同国家的国家权力、社会机制与国际社会、全球组织之间的关系。在国家治理的范围内,国际社会一直是影响治理举措与治理绩效的重要外部因素,甚至借助国际力量的国内代理人直接构成国家治理的内部因素;在全球治理的问题上,各国的社会力量、国际社会力量,与各个国家的权力机制一起,构成全球治理的多重主体,排除这些治理主体,全球治理就完全失去了进行治理的可能性。就此而言,找回国家,就是找回相对于国内社会与国际社会、相对于国际组织与超国家建制(如欧盟)的那个一度失落于全球治理进程中的主权国家。

   “找回国家”的呼吁,近期成为全球治理中一个令人瞩目的现象。在前述找回国家的第一个意义上,我们很容易理解找回国家的经典含义。在西方现代主流政治理论中,国家并不是天长地久、从来就有的建制,而是按照社会契约建立起来的权力建制。人类本来生活在自然状态之中,这样的自然状态,按照霍布斯的设想,是一个人对一切人的战争状态;按照洛克的设想,则是一种和平相待的状态。但不管是丛林规则还是和平规则,都对人们的行为带来诸多不便,因此必须建构起一个社会机制。这个兴起于社会契约的社会,是一个政治社会,也就是人们所熟知的国家。国家的建构,在于社会的成员们在保留个人的生命、财产与自由权利的前提条件下,将其他权力让渡给新生的国家行使;而国家按照立宪原则,依法行使这些权力。否则,成员们就有权推翻国家。在这一理论设计中,社会是先于国家而在的,国家是受制于社会需要建构起来的;国家接受社会的强有力制约,国家为社会成员服务,社会保有推翻国家建制的最后权力。依循这样的政治理论,国家的自主性、积极性与有效性必须约束起来,以免国家权力失控。(14)基于此,国家总是被社会压制着,也总是被社会庇荫着。

在这个意义上的“找回国家”,是要找回被埋没的国家的自主性、积极性与效用性。在先发国家的典范如英国,政治思想家们全力设想有效限制国家的机制与体制;但在后发国家尤其是晚近的后发国家那里,建构国家必须首先承诺国家的能力,才能促进国家建构的进程,推动形成国家建构的社会共识。于是,国家在后发国家那里常常走到另一个极端——全知全能的国家。这是像德国那样的国家一定会出现强势的国家主义的一个重要原因。基于此,面对国家,就出现了两个端点:一是极力限制国家的主张,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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文章来源:《探索与争鸣》2020年第3期
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