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王黎:寡头治村:村级民主治理的异化

更新时间:2020-09-12 23:44:02
作者: 王黎  

   作者简介:王黎(1990- ),女,河南信阳人,武汉大学社会学院博士研究生,主要研究方向为农村社会学、乡村治理。E-mail:1169763067@qq.com(湖北 武汉 430072).

   内容提要:寡头治村意味着村级民主治理的异化,在村级治理实践中,笼罩性的私人关系网络和垄断性的公共资源分配构成了寡头治村的核心特征。通过建构治村的合法性话语,以及笼络分散的地方精英,寡头实现了专断权力的再生产。乡村治理中的灰色利益、乡村关系中的政治合谋以及村庄社会的低度关联为寡头治村提供了必要空间。寡头治村塑造了私人性的村庄秩序,给村级治理带来了不良后果。将村级治理寄托于寡头的善意是不现实的,党和国家要激活村级组织的公共性,实现村级民主化治理。

   关 键 词:寡头治村/村级治理/村级民主/权力利益网络/精英笼络/the oligarchical rule of village/village governance/democracy in village/power and interest network/elite alliance

   标题注释:教育部哲学社会科学重大课题攻关项目(14JZD030)

   一、寡头治村的研究现状

   村民自治是村级民主建设的重要形式,主要包含民主选举和民主治理两方面的内容。然而,村民自治通常表现出重选举、轻治理的取向[1],导致村级民主建设并不理想[2]。近年来,村民自治的重心从选举转向了治理[3],但是村级民主治理依然存在诸多问题,其中最明显的表现就是寡头治村的兴起。寡头治村是寡头垄断村庄权力并依靠私人力量对村庄进行治理的现象[4],它是与村庄民主政治相背离的一种治理形态。

   通过梳理相关文献可以发现,学界主要从新型村治主体的角度研究寡头治村。随着国家资源向农村输入以及村庄治理任务的增加,正式的基层组织无法承接大量治理任务,新型村治主体包括富人[5]、能人[6]、混混[7]等进入村庄治理场域,在村庄中出现政府的“新代理人”[8];从村庄治理方式和治理性质上来看,以富人为主要代表的新型村治主体参与村庄治理的动机是追求个人利益,其治理资源和治理机制等是与公共治理相违背的私人治理[9],并最终导致国家与社会之间形成一个由少数人参与的封闭且稳定的权力结构,普通村民难以参与到村庄治理中来[10]。以新型村治主体为主导的村级治理样态表明,当前村级治理普遍被少数人把持,村级民主治理朝向村级寡头治理方向转变。

   在一些研究中,寡头通过民主选举当选村干部也被划为村级民主化治理[11]。本文将民主选举与民主治理区分开来,意在突出村级民主的治理意涵,村级民主实践中有民主选举并不意味着有民主治理。在寡头治村中,村级民主选举通常只保留形式,而实质上成为寡头维持其统治的工具。在此意义上,本文强调的寡头治村是村级民主治理的异化。不同于既有研究对富人治村、混混治村、好人治村等村治主体类型的总结,寡头治村是对当前村级治理形态的概括,即村级治理不是由多数人参与,而是被少数人决定,少数人采用各种手段掌控村级权力,攫取个人利益。寡头治村涉及少数人把持基层政权的政治学理论命题,依照德国学者米歇尔斯“寡头统治铁律”的著名论断,组织中处处意味着寡头统治[12],这仿佛意味着村级治理很容易走向寡头治村。

   2018年12月,笔者及所在团队在鲁中农村进行了为期15天的调研。调研期间采用半结构式访谈的方法,对村两委干部、村民小组长、党员代表、村民代表、村庄积极分子、部分普通村民、部分乡镇干部等在内的近30位访谈对象进行深度访谈,从纵向和横向两个维度对村庄治理、经济发展、村庄社会生活等方面进行全面了解和总体把握,并重点关注了F村的寡头治村现象。20世纪80年代以来,F村一直呈现出寡头治村的形态,而寡头主要是村庄的历任村书记。寡头治村意味着村级民主治理的缺失或异化,考察寡头治村的实践特征、运作机制及其生成空间可以把握村级民主建设的难点,并进一步思考当前村级民主建设的意义和方向。

   二、寡头治村的实践特征

   (一)寡头治村的经验呈现

   鲁中F村是一个以生产陶瓷、琉璃、玻璃等耐火材料为主的老重工业型村庄。新中国成立以来,F村先后出现国营企业、集体企业和个体企业三种经营方式。全村共有1368户,5600人,70多个姓氏,其中农业人口718户,1562人,其余为居民人口,农业人口与居民人口杂居。从F村的治理情况看,自20世纪80年代以来,当地村治主体总共经过三轮更替:第一轮是从80年代中期到2004年,村庄能人LC执政;第二轮是2007年至2014年,村庄“污混”①LG上台执政;第三轮从2014年至今,村庄富人WS上台执政。为论述清晰,不妨将其分别总结为能人治村、混混治村和富人治村,其中混混型村干部是能人型干部向富人干部更替的过渡阶段。虽然F村不同时期的村治精英特点各不相同,但是他们主导的村庄治理具有以下共同特点:

   首先,从村干部特点来看,村书记往往是村庄精英,是村民中的佼佼者,有很强的经济能力、为人处世能力和更广泛的人脉关系,村民尊敬他们。同时,村书记享有“特权”,不仅可利用职务之便享受各种“优待”和“好处”,比如公款吃喝②,而且村级治理中个人专权独断色彩也非常浓厚,比如在村集体资源分配时优亲厚友。其次,从村级组织内部的组织方式来看,村书记与其他村干部是严格的上下级关系,村书记是“领导”,普通村干部是“办事员”,“办事员”听从“领导”调令。在分工安排上,“领导”负责全面或关键工作,比如经营集体企业、给村民发福利、跑项目等,而“办事员”则承担其他琐碎村务,如纠纷调解等,所以“领导”通常是脱离于村民的。最后,在村庄政治参与上,村书记会培养与其关系好的亲友和值得信赖的村庄精英为心腹,村庄中关键信息由村书记及其心腹掌控,村庄重大事项也主要由他们商讨、决策,其他村干部和普通村民很难参与到村庄治理中来。

   从F村村级治理特点来看,在鲁中F村近30多年的村级治理中,虽然村治类型有变迁,但是村庄治理局面始终掌握在以村书记为核心的一小部分人手中,本文将这种村级治理方式称为寡头治村。

   (二)寡头治村的核心特征

   寡头治村区别于村级民主治理的关键在于村庄权力由谁把控。1988年《村组法(试行)》的颁布和实施标志着国家赋予农民进行自我教育、自我管理、自我服务的自治权。村民自治权来源于国家,以村民自治组织和制度为承载基础。村民自治权为所有村民共同享有,村民在既有框架下通过民主参与形成具有合法性的决议和规则,并依此管理村庄公共事务,从而达成村级民主治理,并最终服务于村庄绝大多数人的利益。而寡头治村则扭曲了村民自治权的归属和性质,村民自治变成了被少数人垄断的他治,最终也优先服务于少数人的利益。寡头治村的核心特征是少数人在笼罩性村级权力网络之下对于村集体资源的垄断性分配。

   1.笼罩性的私人关系网络

   在理想的村级民主治理中,村干部是公的代表,既代表大多数村民的利益,同时也是国家在村庄的代理人。但在寡头治村实践中,村干部的私人化色彩浓厚,村庄内部政治关系也是私人化的,从而形塑了私人治理的样态。虽然村干部可能出于公心进行村庄治理,但由于缺乏村庄公共规则制约,其更多代表的是个人意志。为了保证个人意志的贯彻,村干部需要尽可能地吸纳村庄有能量的人,以协助或者至少不阻碍其个人决策的达成,如此就建构起深植于村庄熟人社会的关系网络,这就是寡头治村的组织基础。这个关系网络的核心人物一般是书记主任一肩挑的村书记,他们具有突出的个人特质,其掌握的经济资本、社会关系资本等都优于普通村民和普通村干部。此外,他们也获得上级政府的肯定和认可,获得了体制性身份。围绕在他们周边的是其亲信及村庄精英,比如老干部、党员等,普通村民则被排斥在外。

   这个熟人社会关系网络有两个特点:一方面,网络内部只讲私人关系,讲亲疏远近和利益交换,不讲权利义务。作为核心人物的村书记与其他人是一对关系的两极,两者关系的建构是村书记通过拉拢支持者和收买反对者实现的。村书记与普通村干部之间的制度性关联也被这种个体性的关联所取代,这使得村级组织的性质发生改变,它既不代表国家,也不代表村民,而是成为维护村书记统治权力的工具。另一方面,依靠这个关系网络,村庄治理被村书记所垄断,关系网络形成了一个紧密的利益团体,共同构成村庄治理中的笼罩性力量。被排斥在关系网络外部的人虽然占村庄中的大多数,但是难以参与村庄政治生活,沦为村庄政治的边缘群体。村庄内部的权力格局实际上是围绕这个关系网络建构起来的,由于这个关系网络能够在村庄治理实践中反复被激活,所以在此基础上的权力格局也运行得非常稳定。

   2.垄断性的公共资源分配

   在少数人垄断村庄权力的前提下,村庄的公共资源分配也是垄断性的。村集体资源是村庄治理的重要资源和手段,是影响村庄治理形态的重要因素,村集体资源的分配方式很大程度上决定村庄治理样态[13]。从全国范围来看,村集体资源的密集程度具有区域性差异,在中西部一般农业型村庄,村集体资源变现程度低,村集体资源相对比较稀薄;但在东部发达地区农村和中西部地区的城郊村、工业村及政府重点打造的亮点村,村庄公共资源比较密集。本文所考查的F村就属于资源相对密集的中西部工业村,村庄内部资源既有土地升值带来的租金收入、矿山开采的租金收入,也包含各种村庄层面的工作机会,比如村里的水电工。各种显性和隐形的村集体资源成为寡头参与村庄治理的动力,同时也成为其维持村庄治理的手段。

   在村级民主治理状态下,资源分配规则是由村民开会协商制定,公共资源的分配是相对公平且正义的。在寡头治村下,寡头的主要目的是维持垄断型权力以及攫取个人利益,他们会将村集体资源当作收买人心、拉拢关系的手段,利用村集体资源给他人恩惠以收买他人。由于这种恩惠和便利是在熟人社会内部提供的,受恩惠的一方就会出于亏欠心理和再次获利心理而选择支持寡头。同时,村集体资源也成为要挟手段,用来惩罚不听话的村民,谁敢不配合,就得不到好处。这种私人性利益交换和资源分配的结果就是,村庄内部形成了垄断性的分利群体,村集体资源分配权掌握在寡头手里,那些有利于他们维持村级权力的村民,就有获得集体资源的资格,反之就没有。村集体资源分配有序但是不正义。

   总的来看,笼罩性的关系网络和垄断性的资源分配是寡头治村的核心特征,两者是相辅相成,不可分割的。以村书记为核心的关系网络是为了获取垄断性的村庄权力,并进一步实现村级公共资源的私人化分配,从而谋取个人利益。反过来,村级公共资源的垄断性分配也是维持稳固的关系网络的利益基础。笼罩性的关系网络和垄断性的资源分配共同构成村庄治理的权力利益格局,从而形塑了寡头治村的基本形态。

   三、寡头治村的运作机制

   寡头治村不符合国家和村庄规范,但是依然能够稳定运行,必然要凭借一些重要的运作机制。在村级治理实践中,寡头采用各种手段建构治村的合法性话语,并将弥散的地方精英笼络进自己的关系网络,从而实现自身专断权力的再生产。

   (一)建构治村的合法性话语

寡头治村从实质上排斥村民参与村庄政治,这与村民自治中的民主话语和民主规则相背离。但是在具体的治村实践中,寡头通过塑造对其有利的话语维护其治村的合法性。从F村的经验来看,在村庄治理的不同阶段,寡头建构治村合法性话语的方式不同,不过其共同点在于强调村干部个人特质和个人行为对于村庄治理的重要性,具体表现在三个方面:一是将村庄治理目标的达成与村书记个人能力高度关联,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《华南农业大学学报:社会科学版》2019年第6期
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