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刘松山:对全国人大组织法和议事规则修正案(草案)的意见

更新时间:2020-09-10 09:01:11
作者: 刘松山 (进入专栏)  

  

   修改全国人大组织法和议事规则,是国家民主政治生活中的一件大事。

  

   最近,全国人大常委会会审议了这两个法律修正案的草案。常委会审议后,法工委很快在中国人大网站登载修正案草案及相关材料,向社会征求意见。对于这两部法律的修改,笔者此前曾在《中国法律评论》发文提了一些建议。前不久,在法工委召开的征求意见视频会议上,针对修正案草案又提了些意见,但由于视频会议的发言时间有限,准备不充分,加上对有关内容的理解表达不够准确,有些问题没有说清。借立法机关向社会征求意见这个机会,结合现行法律,对修正案草案再整理和提出一些想法,以期引起相关讨论。

  

一、建议对要不要以及如何修改这两部法律再予研究


   全国人大组织法是与1982年宪法同时制定的,议事规则是1989年通过的,两部法律实施已三十多年或近四十年了。实践中提出了相当多的问题,一些问题还十分重大,需要以法律的形式予以规范。所以,对这两部法律适时进行修改,无疑是必要的。

  

   但是,这两部法律与其他法律包括全国人大制定的其他所有重要基本法律相比,有很大的不同。这要从我国宪法的内容说起。宪法的规定包括序言中的叙述性内容,虽然丰富复杂、千头万绪,但从根子上说,就是两部分:一是公民的基本权利;二是国家机构,其他的所有内容都是围绕这两个部分展开的。即使是中国共产党的领导这一宪法的精神主线,其出发点和宗旨也是为了保证国家机构的科学有效运转,保障公民基本权利,实现人民当家作主。而在公民基本权利和国家机构的关系方面,无论怎么强调公民基本权利的重要性,都必须承认,没有国家机构体系的科学设计和有效运转,基本权利的规定都是空的。

  

   为了保障公民基本权利,实现人民当家作主,宪法设计的是人民代表大会制度这一根本政治制度。人民代表大会制度是以人民代表大会为核心的,而在各级人民代表大会的体系中,全国人民代表大会又被宪法规定为最高国家权力机关,处于国家权力机关的核心和顶层,所以,如果说人民代表大会制度是根本政治制度,那么,有关全国人民代表大会的组织和议事的制度,则可以说是根本政治制度中的根本政治制度,是根本中的根本。全国人大的组织和议事制度设计得是不是科学,运转得是不是有效,对各级人大以及其他所有国家政权机关的组织、职权和运转程序,都具有牵一发而动全身的影响。由此可见全国人大组织法和议事规则,在我国法律体系中居于何等重要的地位。

  

   一般说都说,这两部法律是重要的基本法律,是宪法性法律。从法律的形式渊源上看,当然是。但仅仅这样定性恐怕还不够,因为这两部法律中的不少内容,都可以甚至应当放在宪法中规定,不仅属于宪法国家机构一章中全国人民代表大会一节的内容,也属于国家主席、国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、人民法院和人民检察院这五节中的内容。也就是说,除了地方人民代表大会和人民政府、民族自治地方的自治机关两节外,宪法国家机构一章共八节,其中有六节的内容都与全国人大组织法和议事规则密切相关,相互贯通,这两部法律中的不少内容,都是可以甚至应当在宪法这六节中予以规定的。所以,在很大程度上可以说,对这两部法律的地位和重要性,我们应当持有等同于宪法的认识,对这两部法律的修改,虽然并不必须依照修改宪法的程序进行,但应当持有与修改宪法同等严肃、慎重的指导思想、基本原则以及策略方法。

  

   其中,以下几条是否可以注意:一是,想方设法保持这两部法律的稳定性、长期性,能不改,就尽量不改;二是,对于具体内容,可改可不改的,不改;三是,不修改法律规定,在实践中也能解决问题的,即使后来的有些做法和规定与两部法律不完全一致,也不改;四是,不修改法律,可以采用其他立法方式解决问题的,不改;五是,条件不成熟,在认识和实践中没有形成广泛共识的,不改;六是,在修改讨论过程中可能引发广泛争议的,不改;七是,凡属于人大具体工作性质可以不上升到法律规定的,也不改。建议有关方面结合方方面面的情况,对这两部法律的修改问题,再予研究。

  

   笔者认为,对这两部法律要不要修改,以及何时修改、如何修改,可以有下几种方案。

  

   第一方案:在现行修正案草案的基础上,征求意见后,按立法计划继续修改。但是,对可能会引发的一些问题,需要有足够准备。对此下文将述及。

  

   第二方案:仅对有关国家监察委员会的内容,在两部法律中做增加式的修改,其他的内容不作修改。因为2018年修改宪法和制定监察法后,面临的突出问题是,国家监察委员会的相关事项,与这两部法律以及其他相关法律不衔接,需要尽快以立法方式解决。这也可能是这次修改这两部法律的主要原因之一。

  

   第三方案:暂不修改,对国家监察委员会与全国人大及其常委会关系的内容,由全国人大以作出决定的方式,单独进行打包式立法。

  

   采取第一方案,可能出现的情况是,提出的问题很多,各方面意见不一致,并且不具备短时间内达到共识和作出修改的条件,怎么办?笔者认为,可以不作修改,或者将原计划的修改时间延长一至两年甚至更长的时间。

  

   采取第二方案,只在两部法律中增加有关国家监察委员会的内容,对其他内容不作修改,但这样可能会引起其他诸多修改内容的动议和意见,要求与增加有关监察委员会的内容一并进行修改。出现这种"顺带"、"攀比"性的修改动议,怎么办?笔者认为,较好的方式是,采取第三方案,即对两部法律不作改动,由全国人大采取打包方式,对涉及国家监察委员会的事项作出专门决定。这不仅可以解决国家监察委员会与两部法律衔接的问题,还可以顺带解决与立法法、监督法等其他法律的相关问题,不仅可以解决中央一级国家监察委员会的问题,还可以对地方各级监察委员会与地方组织法、监督法等法律的关系问题,一并予以解决。

  

   需要着重考虑的是,针对第一方案,即按照立法计划进行修改,可能会出现哪些问题。有以下方面可以引起注意:

  

   一是,现在两个草案所修改的内容,除了国家监察委员会的有关规定外,其他的修改并无实质性、突破性的改变,基本属于可改可不改。比如,关于组织法修改草案中增加的总则一章,不增加也没有关系。这个问题下文将专门述及。比如,关于增加的主席团、常委会、委员长会议和专门委员会行使职权的内容,虽然两部法律并没有规定,但多数已是实践中的长期做法,以前未修改法律,也没有发生什么争议。再比如,新增加的宪法和法律委员会、监察和司法委员会、社会建设委员会,虽然全国人大组织法中没有规定,但这些专门委员会及其行使的职权,本身就是全国人大及其常委会以立法方式作出的决策,与原有法律的规定不一致,也已有一段时间了,不必急于修改相关法律。

  

   关键是,修改这两部法律的权力本身就属于全国人大,即使没有修改两部法律,但全国人大在两部法律制定后所作出的决定,采取的做法,凡与两部法律不一致的,按照新规定、新做法优于旧规定、旧做法的基本适用原则,就应当视为对两部法律的修改,并在实践中执行。法律原有规定与新规定、新做法不一致的地方,实际上已失去效力。而实践中的有些做法,即使没有作出明确的规定,也应视为对法律的修改完善。

  

   二是,这两部重要法律不启动修改程序,一般不会引起太多注意和争议,而一旦决定要修改,就会引起广泛关注讨论,各方面可能提出很多问题。比如,有的观点就会提出,为什么只修改这些内容,而其他更为重大的问题应当作出修改和明确的,却不在修改的范围内?客观地说,制定这两部法律的时间比较早,现在看来需要研究修改的内容,是较多的,至少从问题的重要性和数量来看,现在修正案草案中的内容是远没有涵盖的。但是,一旦启动修改程序,并向社会征求意见,允许进行广泛讨论,对所提出的意见,就可能出现吸收修改不好,不吸收修改也不好的尴尬情况。

  

   三是,现在修改草案的一些内容,容易引发对一些重大问题的讨论甚至纷争。全国人大的组织和议事制度,处于我国政治制度的最顶层,其中有些内容,不只具有法律的特性,还有很强的政治性,具有政治性与法律性交织甚至政治性超过法律性的特点。涉及这方面的一些重大事项,法律的已有规定存在问题,没有激活点,一般就不会引起注意和争议。但如果拟修改的一些内容,容易激活和引发问题,就需要十分慎重了。

  

   四是,由于这两部法律的极端重要性和特殊性,如果不能针对性地回应解决涉及根本政治制度中的那些重大问题,一般不宜多作修改,为解决一般性问题甚至为把工作中的一些具体做法上升为法律规定,就作修改,是可以不必的。

  

   五是,全国人大的组织和议事制度,与党的领导,确切地说,是与党中央、中央政治局、中央政治局常委会以及党和国家领导人个人的领导制度、领导方式,关系十分密切的。对这两部法律只要启动修改和讨论,在这方面就不可避免地会引起广泛关注,引起各种或明或暗的议论。对其中的一些重大问题,是不是要用法律的形式予以规范,如何规范,在理论和实践中是否已经形成共识,都是需要认真研究的,可能短时间内还拿不出适当的方案。但是,启动了修改程序,牵涉到了这些问题,却又难以采取适当方式回答,怎么办?

  

   六是,2019年《中共中央关于加强党的政治建设的意见》提出,要"将坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法"。这应当是这次修改法律的一个重要根据和原因。但是,这个文件并没有列出修改这些法律包括人大组织法的具体时间表。对党全面领导人大工作的制度设计,科学成熟了,就应当及时修改相关法律,如果还不成熟,是可以不急于修改的。这个问题下文将专门述及。

  

   所以,建议有关方面对修改这两部法律可能出现的各种情况,做充分的预估和权衡。

  

   此外,由于这两部法律修改调整的内容较多,结构的变化可能也会比较大,如果再加上一些重要内容的修改,是用"修正"还是"修订"好一些?建议再研究一下。

  

二、建议对组织法所应规定的内容再做研究

  

什么叫全国人大组织法,它应当规定哪些内容?什么叫全国人大议事规则,它又应当规定哪些内容?这些问题,在理论和实践中都缺乏必要研究。1982年制定全国人大组织法时,比较仓促,其中的很多问题是与修改宪法连带考虑的,而宪法对全国人大的制度,(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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