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刘松山:对全国人大组织法和议事规则修正案(草案)的意见

更新时间:2020-09-10 09:01:11
作者: 刘松山 (进入专栏)  
在组织法中不作重复性规定,是可以的。

  

   2、关于党的领导地位和依法行使职权。

  

   草案第三条规定,全国人大及其常委会"坚持中国共产党的领导,坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、'三个代表'重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,依照宪法和法律行使职权"。

  

   这个规定中,坚持马列主义毛泽东思想等指导思想,特别是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,是极为重要的,这也是组织任何国家机关所必须坚持的指导思想,这一重要内容在宪法中已有规定,在各类组织法加以重申,也是必要的。但是,这一条规定全国人大及其常委会"依照宪法和法律行使职权",可能就偏离了全国人大组织法的主题,因为依照宪法和法律行使职权,是全国人大的各类组织行使职权的一项总原则,也是其他一切国家机关行使职权的总原则,是不言而喻的,而组织法所应规定的,是全国人大各类组织的产生、结构、性质、职权以及彼此之间和与外部有关组织之间的关系,并不是人大的各类组织如何具体地行使职权,所以,依法行使职权不宜作为组织法的总则内容予以规定。

  

   现在需要着重分析的是坚持党的领导的规定。

  

   2018年修改宪法,将党的领导是中国特色社会主义最本质的特征写入宪法总纲第一条,进一步强化了党的领导地位。如果说1982年宪法将党的领导写在序言中,容易引起是否具有法律效力的争议,那么,2018年将党的领导写入宪法总纲,就不会有任何争议了,党的领导具有了明确的最高法律效力。所以,任何国家机关的组织、产生和职权的确定,都必须坚持党的领导,这是不能动摇的;全国人大在国家机构体系中处于核心地位,更不能例外。无论组织法是否明确写党的领导地位,党的领导地位都是明确的,不能动摇的。

  

   修正案草案的说明中有这样的表述:"中共中央关于加强党的政治建设的意见中明确提出,将坚持党的全面领导的要求载入人大等国家机构的组织法","在具体条文中明确党的领导地位,是坚持党对国家各项工作全面领导的必然要求"。这个表述说明,将党的领导地位写入全国人大组织法,是对中共中央关于加强党的政治建设的意见中有关要求的贯彻落实,这也是全国人大在立法工作中坚持党的领导的充分体现。

  

   《中共中央关于加强党的政治建设的意见》是中共中央办公厅2019年发布的重要文件。这个文件第三部分的标题是"坚持党的政治领导",这一部分中的第五个二级标题是"完善党的领导体制"。在这个标题之下,对于如何完善党的领导体制,文件有这样的表述:"贯彻落实宪法规定,制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位","将坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法,载入政协、民主党派、工商联、人民团体、国有企业、高等学校、有关社会组织等的章程,健全党对这些组织实施领导的制度规定,确保其始终在党的领导下积极主动、独立负责、协调一致地开展工作。"目前为止,笔者尚未看到对这个重要文件以上表述的权威解读。

  

   个人认为,准确理解上述文件中关于将党的领导载入相关法律法规章程的要求,需要把握以下几个要点:

  

   第一,对党的领导载入法律法规章程,是立足于政治的,目的是加强党的政治领导,因为这些内容是文件第三部分标题"坚持党的政治领导"的具体化。这个标题下面虽然有"坚持党的全面领导的要求"这一表述,但这里党的全面领导,也是着眼于政治的全面领导,是政治领导中的全面领导,而不是包揽甚至党代替国家机关和其他组织行使职权的领导。

  

   第二,在有关国家机关组织的法律法规和和其他组织的章程中,写党的领导,具体内容是要完善党的领导体制,而不是简单地、重复地写一两句关于坚持党的领导的话,因为文件"坚持党的政治领导"之下的二级标题就是"完善党的领导体制",因此,关于党的领导入法入章程,目的是要完善党的领导体制,有完善党的领导体制的具体内容。

  

   第三,关于党的领导入法入章程的内容,很明确,包括两个部分:一是党的领导地位,即党领导人大等国家机关和其他组织的法律地位;二是党对人大等国家机关和其他组织实施领导的具体制度,并且是健全的制度。只有把这两个部分都写好了,才能在法律中体现文件所说的"坚持党的全面领导的要求"。有的观点可能认为,健全党对这些组织的领导制度的内容,不是由法律规定的,而是由党内法规作规定的。但是,分析基本的语法逻辑即可发现,上述文件的表述,用语严谨准确,前后环环相因、严密紧凑,而且"章程"与"健全"之间,用的是逗号,这就清楚地表明,党的领导入法入章程,不仅是领导地位入法入章程,而且是健全的领导制度也要入法入章程,不是仅将领导地位入法入章程,领导制度入党内法规,而是领导制度要和领导地位同时入法入章程。上述文件的这一精神是清晰的,毫不含糊的。现在,将党的领导地位入法入章程,是明确和不容置疑的,需要十分重视的是,党对各国家机关和其他组织的健全的领导制度,也要同时写入各类法律法规章程,单写领导地位是不够的。

  

   由上可见,现在全人大组织法修正案草案仅将坚持党的领导写入总则,至少是不全面的。将党的领导地位写入人大组织法很容易,也很简单,但更重要、更复杂、更紧迫的是,如何把党中央领导全国人大的各项具体制度写入组织法。

  

   上述中共中央关于加强党的政治建设的意见,要求将党的领导地位和领导制度载入法律法规章程,确保各类组织"始终在党的领导下积极主动、独立负责、协调一致地开展工作"。把这一要求贯彻到全国人大组织法的修改中,就是,既要加强党中央对全国人大的集中统一领导,又要保证全国人大依法充分行使最高国家权力。这与党的十八届四中全会有关"三统一"、"四善于"的要求,以及党的十九大报告和十九届四中全会既要加强党的领导,又要使党"支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力"、"支持和保证人大及其常委会依法行使职权"的精神,是一脉相承、相互统一的。这是修改全国人大组织法的重要指导思想。

  

   现在,草案第二条先写全国人大是最高国家权力机关,第三条只写坚持党的领导,没有写党对全国人大具体领导的制度,而草案的其他地方也没有写党对全国人大实施领导的具体制度,没有从具体制度上体现和突出党对全国人大的集中统一领导,与全国人大行使最高国家权力的有机统一性和一致性,这就容易让人产生一种错误的认识,觉得第二条的规定与第三条的规定是互相矛盾的,甚至会错误地认为,既规定全国人大是最高国家权力机关,紧接着又规定全国人大必须坚持党的领导,似乎全国人大就并不是最高国家权力机关了。所以,在规定党的领导地位的同时,将党中央领导全国人大及其常委会的具体制度同时写入法律中,是较好的策略方法,建议有关方面对这个问题予以重视,并研究解决。

  

   3、关于全国人大与人民的关系。

  

   草案第四条规定:全国人大由民主选举产生,对人民负责,受人民监督;全国人大及其常委会同人民群众保持密切联系,始终坚持体现人民意志,保障人民利益。这个规定揭示的全国人大及其常委会与人民的关系,与全国人大组织有一定联系,但不宜纳入全国人大组织法的范畴,应当在选举法和代表中加以规定,并且这两个法律已有相关的规定精神,建议不写。

  

   4、关于全国人大的监督权。

  

   草案第五条规定,全国人大及其常委会加强对宪法和法律实施的监督,维护社会主义法制的统一和尊严。这一内容规定的是全国人大及其常委会的监督权,而监督权只是全国人大及其常委会行使的多项职权之一,如果要在组织法中规定,也应当放到具体的职权而非总则中规定,不然就会引起疑问:为什么总则只规定监督权,而不规定立法权、任免权、决定权?是不是监督权比其他几项职权重要?建议不在总则作此规定。

  

   5、关于行使职权的民主集中制原则。

  

   草案第六条规定,全国人大及其常委会实行民主集中制原则,充分发扬民主,集体行使职权。先要说明的是,全国人大行使职权的原则,应当在全国人大及其常委会的议事规则中规定,或者在立法法、监督法等具体行使职权的法律中规定,而不适宜在全国人大组织法中规定。即使要在全国人大组织法中规定,也不适宜规定在总则中,而可以放在全国人大及其常委会及其内部他组织行使的具体职权中,做附带性规定,因为组织法要确定的是哪些组织有哪些职权,而对某一组织行使职权的具体原则不是重点,一般不必规定。

  

   现在的问题是,如何理解民主集中制的原则?按照宪法的规定,我国的国家机构实行民主集中制的原则,这在人民代表大会制度上的重要体现是,人民代表大会按照民主集中制的原则组织起"一府一委两院",也即民主集中制在国家机构体系中是一项组织原则,是人民代表大会组织起其他国家机关的原则,而不能一概地视为各国家机关组织起来和行使职权的原则。按照宪法的规定,全国人大及其常委会在与选举单位的关系上,适用的是民主集中制的组织原则,但是,全国人大内部其他各个组织的产生、组织、性质和职权的确定,以及处理彼此之间的内部外部关系,究竟适用的是什么原则,实际是缺乏研究的,即使有一些原则,恐怕也很不一致,更不能一概地说成民主集中制原则。

  

   即使是全国人大及其常委会行使职权,似乎也不能一律说是要遵循民主集中制原则。全国人大及其常委会组成人员在投票表决时,实行一人一票,集体行使职权,不存在谁服从谁的问题,是典型的民主原则。但全国人大及其常委会的党员代表委员,在行使职权的时候,如果用党纪约束,就必须坚持党内的民主集中制原则,实行个人服从组织,下级服从上级,全党服从中央。而全国人大内部其他组织行使职权应当遵循什么原则,实际并不十分清晰,也缺乏公开和明确的规定。比如,委员长会议行使职权,应当遵循什么原则,似乎就缺乏明确的规定。由此看来,民主集中制原则的内涵和适用范围,是比较复杂的,不宜在组织法的总则中规定为全国人大组织的一项原则。建议对这个问题如何表述为好,再予研究。

  

   6、关于全国人大的对外交往。

  

草案第七条规定,全国人大及其常委会积极开展对外交往,加强与各国议会和议会组织的交流与合作,增加了解与信任。议会交往是全国人大内部的一项具体工作,很难说是一项职权,不适宜也没有必要在组织法的总则中加以规定。对外交往不仅是全国人大的工作,也是"一府一委两院"的一项具体工作,如果组织法中规定议会外交,那么,国务院组织法、监察法、法院、检察院的组织法中,(点击此处阅读下一页)

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