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刘松山:对全国人大组织法和议事规则修正案(草案)的意见

更新时间:2020-09-10 09:01:11
作者: 刘松山 (进入专栏)  
所设计的只是一个大体框架。至于全国人大的组织和议事规则有什么区别,在当时的历史条件下,不可能研究得很充分、很成熟。所以,现在看来,全国人大组织法中规定了不少应当由议事规则规定的内容。到了1989年,全国人大才制定了议事规则,但很大程度上,议事规则只是全国人大组织法的补充和完善,并没有在立法技术上对两部法律的调整范围做严格区分。

  

   现在的两个修正案草案已经注意到这个问题,并试图对组织法和议事规则的内容做调整区分。在前次法工委的视频征求意见中,大家也都觉得,应当对组织法和议事规则做必要的立法区分。上海交通大学的徐向华教授则明确提出,组织法所应当规定的是全国人大的组织及其产生和职权,议事规则所规定的应当是行使职权的程序。要求对两个法律所规范的内容作出区分,是完全站得住的。如何区分?把组织法所应当规定的内容研究清楚,议事规则的调整范围自然就明朗了。这有以下问题值得研究:

  

   1、组织法与议事规则在位阶上有无高下之分?

  

   在一些国家,议会的议事规则是不被视为法律的,仅仅被当作议会内部的自治规则,但全国人大的议事规则在性质上属于法律,这是没有疑问的。问题在于,同样是法律,全国人大组织法和议事规则在位阶上有没有高下之分?现行议事规则第一条规定,议事规则是根据全国人大组织法制定的,修正案草案也维持了这个规定。那么,据此可否认为组织法是议事规则的上位法?既然议事规则是根据组织法制定的,其位阶和效力就应当低于组织法,它所规定的内容也就不得与组织法相抵触。所以,两个法律的位阶有无高下之分,对于确定它们各自的调整范围就十分重要。如果确有高下之分,应当由组织法规定的全国人大的组织及其产生和职权等事项,议事规则就不宜规定,应当由议事规规定的议事程序,由组织法来规定也不合适。建议有关方面对这个问题予以研究。

  

   2、全国人大的组织究竟有哪些?

  

   全国人大究竟有哪些组织?现在的法律只规定了四章(每一章并没有分节),章名和顺序分别是:"全国人民代表大会会议"、"全国人民代表大会常务委员会"、"全国人民代表大会各专门委员会"、"全国人民代表大会代表"。这里有两个问题:

  

   一是,应当将第四章的"全国人民代表大会代表"调整为第一章,其他的依次向后推为第二、三、四章,因为全国人大是由代表组成的,先有代表,才有代表大会,代表是代表大会的基础和单元,只有把代表放到第一章,才符合逻辑。

  

   二是,第一章的章名"全国人民代表大会会议"并不是一个组织,只是一种特殊的会议(与此类似的还有委员长会议,委员长会议也不是一个组织,而是一种特殊的会议,其名称是否合适,也值得推敲),与后面的全国人大常委会、专门委员会和代表,从语法语义的性质上看,都不宜并列,因此,建议将这个章名改为"全国人民代表大会",去掉"会议"二字,与其他章名一致起来。

  

   代表、代表大会、常委会和专门委员会,当然是全国人大的组织,但是,这恐怕远没有揭示代表大会组织的全部。比如,代表团、主席团、委员长会议、常委会工作机构和办事机构,都是全国人大内部的重要组织,而委员长、副委员长、秘书长个人,虽然从人数上看不是组织,但他(她)们在全国人大内部具有崇高的地位,发挥重要的作用,也应当视为特殊的人大内部组织。而常委会党组,机关党组,工作机构内部的党组织,以及代表团中的临时党组织,实际也是重要的人大内部组织。现在,组织法只将代表、代表大会会议、常委会和专门委员会分别列为一章,作为全国人大的四个组织单元,显然没有全面反映各类内部组织在全国人大组织框架中的实际地位和所起作用。

  

   如果要作出较全面的规定,似乎可以采取两个办法:一是,在体例结构上增加几章,比如,代表团、主席团、委员长会议以及人大内部的党组织,都可以单独列为一章进行规定。二是,保持这四章的体例结构,并根据不同的情况,在每章下再设单独的节,对代表团、主席团、委员长会议、工作机构和办事机构等重要的内部组织,以及委员长、副委员长和秘书长等重要的个体,予以规定。同时,增加一章,对全国人大内部的党组织进行规定。

  

   3、全国人大各组织是如何产生的?

  

   全国人大代表以及其各类组织的产生,已有法律作出规定的,组织法就不作规定,没有其他法律规定的,均应作出规定。

  

   4、各组织应当确定什么样的人数、结构、领导体制?

  

   将全国人大及其常委会的人数以及各代表团、主席团、委员长会议、专门委员会等内部组织的人数,以法律的形式确定下来是必要的。在这个基础上,按照党派、民族、性别、区域、职业等标准,设计适当的比例结构,也是必要的。而对全国人大内部各类组织的领导体制予以规定,则是组织法一项十分重要的内容。比如,代表团、主席团、委员长会议、专门委员会的领导体制,就需要明确。现在,主席团、委员长会议按照现行法律和修正案草案的规定,都行使着十分重要的职权,但其领导和决策的体制机制,缺乏明确的规范。

  

   5、各组织具有什么性质和法律地位?

  

   有明确的性质和法律地位,行使职权才会"名正言顺"。现在,代表大会、常委会、专门委员会、工作机构的定性和地位是清楚的,而主席团、委员长会议行使的职权极其重要,但两者的法律地位并不明确。人大内部的党组织,领导整个机关的运转,但其性质和地位在法律中也却缺乏明确的规定。委员长虽然是由个人担任,但在全国人大及其常委会中处于十分重要的地位,在法律中也缺乏明确的性质和地位,建议在修改组织法时予以研究。

  

   6、各组织有什么样的职权?

  

   全国人大及其常委会的职权宪法已有明确规定,这次组织法的修正案草案对主席团、委员长会议和专门委员会的职权,做了进一步充实,但其他一些重要组织的职权也应予以明确和优化,包括人大内部的党组织、委员长、副委员长和秘书长的职权,法律也应做出规定。虽然我们强调人大是集体有权、个人无权,但集体行使职权主要是体现在投票这一环节的,在投票环节之外,常委会的党组织和委员长、副委员长以及秘书长,实际还行使诸多重要职权,发挥重要作用和影响,因此,将他们的职权法定化,是十分必要的。

  

   7、这些组织内部和外部都具有何种相互关系?

  

   全国人大内部各类组织之间具有相当复杂的关系。比如,代表与代表、代表团之间,各代表团之间,主席团与代表、代表团和代表大会之间,委员长与副委员长和委员长会议之间,委员长会议与常委会委员、常委会、专门委员会和常委会工作机构之间,秘书长与其他各类组织之间,专门委员会之间,专门委员会与常委会工作机构和办事机构之间,各类党组织与机关的组织之间,等等,全国人大内部各类组织之间的关系,是组织法应当规定的十分重要的内容。有些内容在其他法律中已有规定,但有些尚没有规定,建议予以研究。

  

   组织法还应当规定的是全国人大各组织与外部组织的关系。现在,现行法律与修正案草案,对全国人大与"一府一委两院"之间的关系做了大体规定,还可以进一步细化完善。但有一类十分重要的关系缺乏规定,即全国人大与各党派、人民团体和全国政协的关系。这些外部组织对于全国人大行使职权具有重要影响。其中,特别重要的是党中央和全国人大及其常委会的关系,具体包括党中央、中央政治局、中央政治局常委会、党的领导人个人以及党中央办事机构和中央各部门与全国人大各类组织的关系。建议将党中央各组织和党的领导人个人与全国人大各组织的关系,作为修改法律的十分重要的内容予以研究,并在全国人大组织法中作出明确规定,为实现党对全国人大的领导,提供重要、坚强的法律保障。

  

三、对组织法新增"总则"的意见


   全国人大组织法修正案草案的一大亮点,也是最重要的一部分内容,就是增加了总则,作为第一章,但这也引发了一些需要讨论研究的问题。

  

   组织全国人大的目的是什么,科学的方式是什么,在组织过程中的指导思想、基本原则和总体要求是什么,全国人大内部各类组织的产生、组织和职权,以及处理彼此之间关系,有哪些规律性的特点和不同要求?等等,老实说,受各种条件的限制,对这些重要的问题,我们是缺乏充分研究的。而这些内容,研究清楚、回答好了,自然就是组织法总则的内容。

  

   1982年宪法制定的时候,对于如何组织全国人大,胡乔木首先考虑的是"两院制",在征求意见时还有不少地方表示赞成。后来,邓小平决定,全国人大实行一院制,不搞"两院制"。实行一院制又涉及一个问题:全国人大的人数非常多,如何经常性地行使职权?针对这一问题,宪法的设计是,全国人大之下设立常委会,在代表大会闭会期间,经常性地行使职权,并为全国人大设立专门委员会,做它的工作机构。但几十年来,针对全国人大及其常委会在行使职权中遇到的问题,不断有意见要求对代表大会和常委会以及专门委员会的组织、结构、人数、职权等进行改革。所以,要修改组织法,就不可避免地会引起对这些问题的讨论,而无论什么样的讨论,从根子上看,都需要回答,全国人大组织法的总则是什么。

  

   现行全国人大组织法没有规定总则,除了受限于当时的立法技术和时间外,恐怕也还有其他的一些考虑,比如规定总则的必要性如何,如果写,究竟写什么内容才是合适的?现在看来,这似乎仍然是一个需要研究的问题。

  

   这次组织法修正案草案在严格遵守宪法规定,保持全国人大及其常委会这一组织结构框架不变的前提下,增加了总则的规定,共写了七个条文,即第一至第七条。第一条写的是立法宗旨和根据,笔者没有不同意见。现对第二第至第六条,提出一些个人意见。

  

   1、关于全国人大及其常委会的性质。

  

草案第二条规定,全国人大是最高国家权力机关,其常设机关是全国人大常委会。组织法对全国人大及其常委会的性质与法律地位作出规定,当然是必要的,但这个内容宪法已有明确规定,(点击此处阅读下一页)

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