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孙照红:立法协商的角色定位——兼论立法协商主导权问题

更新时间:2020-09-08 10:40:27
作者: 孙照红  
当前人大内部严重的行政化、人大议事规则的不健全、人大代表立法调查手段和技术的落后等削弱了人大审议和表决的能力,削减了人大在立法中的话语权。“如果人大代表的产生过程缺乏民众参与和认同,如果人大代表难以将各种社会诉求带到立法机关并对立法过程施加影响,那么势必造成人大代表立法职能的边缘化、表面化和虚置化。”[16]因此,“健全人大审议民主和表决民主的体制机制,是保证人大主导立法的根本手段”[17]。

   其次,强化人大“人民代言人”和“立法主导者”的角色意识。“各级人大是代表人民行使国家权力的国家机关,具有‘人民利益’代表者和‘人民意志’表征者的法定身份,这是其最大的政治优势和立法的正当性基础。”[14]因此,人大要明确树立“代表人民立法”的责任感和荣誉感,强化其在立法工作中的主导意识,以“舍我其谁”的责任、勇气和信心,主动承担并充分发挥其主导立法的责任,防止人大立法主导权的虚化和旁落。

   再次,加强立法协商的体制机制建设。中共中央《关于加强社会主义协商民主的意见》从宏观上提出了立法协商的方向,包括建立健全法律法规起草协调机制,立法论证、听证、评估机制,重大利益调整论证咨询机制,法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制以及法律法规规章起草征求人大代表意见制度等,[18]为人大立法协商提供了宏观指导。为进一步明确立法协商的内容、主体、程序、形式,可以借鉴政协协商、政党协商、社区协商等制度化建设的经验,①制定并出台关于立法协商的专门实施意见或办法,使立法协商有具体明确的制度保障和程序规范。除此之外,完善人大立法协商,还应建立、健全与人大立法协商相关的配套制度建设,如立法专家顾问制度、立法信息公开制度等。

   最后,处理好党的领导权与人大主导权的关系。人大主导立法协商不是、不能也不可能脱离党的领导。从根本上说,人大主导立法与党领导立法是一致的,二者都是为了实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。加强和改善党对立法协商工作的领导与支持人大对立法协商工作的主导,其实是一个问题的两个方面。加强党对立法协商工作的领导,就要改善党的领导方式,减少党对人大立法协商工作的直接干预,增强人大的立法协商主导权。换句话说,支持人大依法履职本身就是改善党对立法协商领导的重要内容。一方面,在立法协商过程中,人大及其常委会必须自觉增强党领导立法协商工作的意识,始终贯彻党的主张和政策。同时,在遇到难以协调的利益矛盾和难以解决的利益问题时,人大及其常委会需要报请党委并寻求党委来协调、整合各种利益关系,平衡各种资源配置。另一方面,人大及其常委会要在党的领导和支持下独立自主地履行法定职权,更加主动、积极地致力于立法协商工作,充分发挥其在立法协商中的主导权。

   需要注意的是,强调人大对立法和立法协商的主导权,不是指人大对所有立法和立法协商都具有主导权。对于与政府职能相关的行政立法,政府的经验更丰富,更具有高质量立法的能力,因此更具主导权。同样,对于规范党组织和党员工作、行为的党内法规的立、改、废,党最具主导权。

  

   四、政协:立法协商机构和平台

   《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出:“充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用,探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。”[8]政协是爱国统一战线组织,是多党合作和政治协商的重要机构,“是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”[1],这种特殊的定位决定了政协是最方便把方方面面的力量组织、团结和凝聚起来的机构和平台。在政协平台上进行立法协商,是政协作为专门协商机构的分内之事,是政协履行政治协商、民主监督、参政议政职能的重要内容。

   从中央和各地实践来看,目前的立法协商“主要是通过中国人民政治协商会议等组织机构或者通过征求相关人士和普通公民对法律草案的意见等方式进行的”[19],政协已经成了立法协商的重要机构和平台,相关主体在政协平台上积极联动,对于立法机构科学立法、民主立法,提高立法质量发挥了积极作用。但是,对于政协在立法协商中的角色、权责边界,无论是理论上还是实践中都存在一些认识误区。在理论上,有人把政协作为立法协商的主体,比如,有观点认为,立法协商是立法机构和人民政协就法律的立、改、废进行协商的专门活动,“立法协商是主体双方的共同行为,一方必须是人民政协,另一方则是立法机构”[20]。也有人明确把立法协商模式总结为“政协主导模式”和“人大主导模式”:“目前,我国已经形成了包括‘广东经验’‘广西经验’在内的‘人大主导模式’,包括‘南京经验’‘福州经验’在内的‘政协主导模式’。”[21]这显然背离了人大主导立法的原则。在实践中,有的地方立法机构错误地认为,立法协商工作属于协商民主范畴,立法协商是政协的本职工作,和立法机关关系不大,有的甚至根本不关心、不参与政协组织的立法协商。

   上述观点和做法实际上是由对人大和政协的性质、地位、职能的认识不清醒、不到位引起的。作为协商民主的重要渠道和专门协商机构,人民政协当然应该是立法协商的重要渠道和协商平台,这是各地在立法协商中多强调发挥政协平台作用的重要原因。但是,不能因此认为政协是立法协商主体和立法主体,也不能把政协作为唯一协商渠道和形式。

   第一,立法协商的形式和渠道有很多。如听证会、座谈会、专家咨询会等,以政协为平台、到政协听取意见和建议只是诸多形式中的一种。认为人民政协必然是立法协商的一方,实质上排除了人大和政协以外的其他社会主体的平等参与机会。

   第二,政协不是协商主体。参加政协的各民主党派和无党派人士、各人民团体、各少数民族和各界代表,港澳台同胞、归国侨胞和特邀人士在政协平台上就立法的相关问题开展讨论、协商,为立法机关提供意见和建议。换言之,政协各组成界别和政协委员可以以立法协商主体的身份参与立法协商,但作为一个组织的人民政协不能作为立法协商主体与立法机关进行立法协商。应有效区分政协与政协参加单位、界别、政协委员在性质和职责上的不同,“如果说要把人民政协当成立法协商的主体之一,那么参加人民政协的各有关单位、界别、个人就被人民政协代表了,立法协商到头来就成了人大与政协二者的协商,这显然不符合我国的政治运行的特点和有关规定”。[22]

   第三,政协不是立法主体。政协不是权力机关和行政机关,不具有立法功能,因此不能作为立法主体。立法协商的过程本是立法机关与其他参与者之间的互动。政协只是为立法协商搭建平台,组织和推动立法协商,不能因此把政协当成立法协商的主体与立法机构协商立法或共同立法。同时,政协不是决策机构,没有决策的权力。立法机构到政协组织的立法协商会听取意见和建议,或政协把协商意见和建议反馈到人大,只是立法机关广泛征集民意的过程和渠道,不能因此把政协组织立法协商混同于、等同于政协介入立法过程或干预立法。政协立法协商具有建议性、建设性和参考性,而不具有决定性、制约性和执行性,“政协参与地方立法协商,是一种‘政治参与’而非‘法律参与’”[23]。中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》把立法协商工作纳入人大协商部分而不是政协协商部分,也有这个道理。

  

   五、人民:立法协商的民主之源

   人民是立法的真正主体。只有经过了开门立法、协商立法的程序,所立之法才是“合法之法”。人大立法本身就已经包含了民主立法的内涵和要求,即依托人民代表大会制度和人民代表大会这个代议机构形成广泛的民意代表性,促进社会共识的形成。但是,在人大的民意代表性不充分、代表的履职积极性不高、履职能力不均衡的情况下,单凭人大自身的力量并不能满足当前社会多元、复杂的利益分配需求和民主期冀。因此,中共中央《关于加强社会主义协商民主的意见》在人大协商部分提出了“制定立法规划、立法工作计划,要广泛听取各方面的意见和建议”[8]的要求。立法协商就是要广泛听取社会各方面的意见和建议,使所立之法能够真实、有效地反映人民意志和人民利益,这既是主权在民原则的根本要求,也是提高立法质量的基本途径。

   从目前的立法协商实践看,我国公民参与立法协商的积极性不高。一些地方遭遇到法律草案公布之后少人问津的尴尬,比如葫芦岛市人大在制定《水源地保护条例》的过程中就出现了只有一名网友回复意见的冷遇。[24]究其原因,一是公共理性和公共精神不足,公众参与立法协商的主动意识淡薄。二是立法方面的知识和专业障碍,公众会因此产生参与无用、协商无效等观念。三是受长期存在的“官本位”“精英立法”思想影响,起主导作用的立法单位往往采取“闭门立法”的方式。当前立法协商工作中的“走过场”现象和协商渠道有限、反馈机制的不完善、协商意见得不到采纳等问题,直接削减了公众参与立法协商的热情。普通参与主体与立法机关在协商资源、话语权、影响力、主动权等方面的不对等的情况客观存在,造成立法协商主体空有协商权利却不能真正有效地参与到立法协商实践中来的客观现实。

   要改变立法协商中形式意义大于实质意义的状况,必须在人大主导立法的前提之下,调动公众参与立法协商的热情和积极性,拓宽公众有序参与立法的方式和渠道,包括立法协商座谈会、听证会等,也可以通过网上听证、微信、微博等方式,最大限度地征求公众意见。要加大立法信息公开力度,为公众完整、准确地了解立法信息,提高参与有效性创造条件。要建立、完善协商成果运用及反馈机制,对于立法协商中的意见和建议,无论采纳与否,都要及时向公众反馈;对于有代表性的观点、有争议的问题,要做出有针对性的解释和说明,这既是对民意的尊重,也有利于对立法决策正当性、合理性进行监督。同时,立法机关必须摈弃“官本位”意识,健全与社会公众的协商沟通机制,在立法协商过程中与其他协商主体平等地开展协商,而不是忽视、屏蔽甚至压制其他参与主体的意见,否则,协商就失去了其本应有的意义。

   另一方面,立法是一项复杂的专业性、技术性工作,需要参与主体具有一定的参与能力和素质。事实上,不同参与主体的专业素质、能力和影响力是不同的。“随着政治日趋复杂,知识——认知能力和控制力——也会越来越成为问题……我们正在陷入‘知识危机’。”[25]135普通公民的相关知识储备较少,即使是在政协委员、民主党派成员中,具有良好法律理论素养和丰富实践经验又能积极参与立法协商的人也不是很多。这是各地立法协商参与主体有限、协商效果不好的重要原因,也是立法机关将立法协商多局限在人大法工委、政府法制办、政协社法委等范围的重要原因。

   “公民必须在智能上有所准备,以便担负管理时所必须完成的任务。”[26]166因此,人大应建立科学的遴选机制,把那些具有协商素质和能力、具有相关立法方面的专业素养,能够理性、自主地表达自己的观点并包容不同观点的人纳入立法协商的主体范围。除了人大代表、政协委员、民主党派成员之外,还应邀请一定数量的专业人士参与立法协商,比如高校和科研机构相关领域的专家学者、法律实务工作者,提高协商工作的专业性和权威性。另外,全面依法治国战略的落地落实需要大量立法方面的人才,特别是在立法法修改后,所有设区的市都具有地方立法权,但各地立法人才不足,容易导致立法中的不作为、乱作为或越权立法、为局部利益和部门利益立法、侵犯立法客观性和公正性的问题。解决这一问题,就需要通过适当的方式逐步培养专业化的立法协商主体,比如在人大系统全面开展立法知识和技术的培训,使从事立法工作的相关人员掌握立法和立法协商的技术和规则。

①2015年,《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强城乡社区协商的意见》和《关于加强政党协商的实施意见》先后出台,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国延安干部学院学报》2019年第5期
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