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林晨 江晨:地方人大对监察委行使监督权的正当性及其实现

更新时间:2020-09-08 10:33:55
作者: 林晨   江晨  

   作者简介:林晨,浙江省温岭市人大常委会委员、监察和司法委员会主任委员;江晨,浙江省温岭市人大常委会办公室干部。

   自2016年底启动国家监察体制改革工作以来,宪法修正案和《中华人民共和国监察法》(以下简称监察法)相继于2018年3月顺利通过,标志着监察体制改革的顶层设计已初步完成。监察委员会(以下简称监察委)的设立,在于实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,充分体现全面依法治国的要求,并同时实现执纪和执法的贯通组合,形成集中统一、权威高效的反腐败体制,有效提升监督效率。根据宪法和监察法的有关规定,各级监察委对本级人民代表大会及其常务委员会负责,并接受其监督。人大作为产生监察委的国家权力机关,如何在新时代新背景下,正确行使宪法、法律赋予的权力,根据监察委的专业性、特殊性,有针对性、创新性地对其开展监督工作,确保监察委在法治轨道上合理合法地行使法定职责,真正实现监察体制改革的目的,是当前人大工作特别是地方各级人大工作中无法回避的一个问题,更是一个亟待解决的问题。

  

   一、“二元”监督体制:地方人大与监察委之间的关系定位

   人大作为产生监察委的国家权力机关,对监察委和“一府两院”进行监督是宪法和法律赋予的权力,但监察委自身的监督性质,使其又有别于“一府两院”的地位。监察体制改革通过整合监察权,重构国家监督体制和宪法权力结构,形成了人民代表大会制度下的监督国家机关和监督国家机关工作人员的“二元”监督体制。“二元”监督体制中监督机关与监督人员既相互衔接配合,又彼此交叠牵制(1)。

   一是监察委为人大及其常委会依法监督提供保障。在《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称监督法)实施后,各地人大及其常委会陆续开启了多元化监督的探索之路,但实践中多数监督手段刚性还不足,而罢免等刚性手段使用条件高、限制多,因此监督的威慑力不足,故监察委为此提供保障乃现实所需。且根据宪法规定,人民代表大会制度是我国的政体,任何国家机构都有保障政体稳固的法定义务,监察委为人大及其常委会依法监督提供保障也符合宪法之精神。

   二是人大监督与监察委监督相互补充、相辅相成。监察权作为独立的监督权,对我国传统的权力监督体制是一种重构,将行政监察的“附属性同体监督”转变为“独立性异体监督”模式,未来会逐步形成以人大监督为主轴,监察机关的监察监督和检察机关的法律监督为两翼的“一体两翼”国家监督机制(2)。二者既有共通之处,也有区别之义。二者在职权范围内开展监督,从而推动国家机器廉洁高效运行,但监督方式、覆盖面均有所差异。人大监督方式包括代表视察、听取专项报告等,监督的覆盖面较为宽泛,触角直接可及社会方方面面;而监察委主要负有履行监督、调查、处置职责,监督对象为所有行使公权力的公职人员。基于上述特点,二者取长补短,监督范围点面兼顾、手段刚柔并济,相辅相成的效果必将凸显。

   三是监察委的监督对人大及其常委会有所制约。虽然监察法规定“地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受其监督”,但亦明确监察委的监察对象包括“人民代表大会及其常务委员会机关的公务员”。可见,人大及其常委会以机构身份对监察委进行监督,但监察委以机构身份对人大机关工作人员,甚至是“代表人们的利益和意志,依照宪法和法律赋予的各项职权,参加行使国家权力”的人大代表开展监督。因此,人大作为权力机关,但因监察委监督对象的全面覆盖性,实践中会对人大及其常委会的监督工作形成一定的制约。

  

   二、三重”监督依据:地方人大对监察委行使监督权的正当性分析

   监察法赋予了监察委一系列厚重的权力,像一把利剑高悬于每一个公职人员头上,以其威慑力规范公职人员的行为,切实维护社会公平正义。但公权力若使用不当,会严重侵害个人的合法权益,造成不良社会影响,与改革初衷背道而驰。如何对监察委开展有效监督,是全社会普遍关注的焦点。

   有关文件和试点地区给出的思路是,从人大监督、自我监督、社会监督三个方面人手,确保监察体制改革运行在法治轨道上(3)。其中自我监督是指监察委内部所进行的监督。由于监察委成立后与同级纪委是两块牌子一套人马的关系,因此必将参照纪委的内部监督方式。在这方面纪委不仅开展了大量工作,积累了丰富经验,还制定了《中国共产党纪律检查机关监督工作规则(试行)》等规章制度,从而得到党和人民的信赖。而社会监督是指由国家机关以外的社会组织和公民对各种法律活动的合法性进行监督。因其在监督主体、内容、范围和影响上的广泛性和普遍性,监督方式和途径上的灵活多样性,使其成为监督体系中不可缺少的重要组成部分。以上两种监督有其各自的特点和优势,但相比之下,人大监督更体现了我国的法治精神,因而具有法律的强制性、权力的有效性和最高的制约性等特性。这就使得无论是从法理依据、法律正当性还是现实必要性上分析,人大监督在对监察委的监督体系中都更具有举足轻重的地位。

   (一)理论依据。权力是一种可交换的社会资源,可交换性是其基本的特征之一。权力作为一种外在型的能力,其可在一定的条件下,通过权力主体的更换而发生转换(4)。当权力主体履行相应公共职务时,他就有权力,当他不再担任这一职务时,权力就会相应丧失,同时权力主体又可以将权力作为“商品”交换私利。正因为权力的可交换性,使之相较于权利来说,更为现实、更为强大、更为坚韧、更具诱惑力(5)。权力的可交换性容易导致的最普遍现象就是“权力和金钱的交易”,而这必然会损害公共利益。因此可以说,权力运行的效应是双重的,它既会给社会带来利益,也可能对社会造成危害;它既可能维护和保障人民的权利和自由,也可能侵犯人民的权利和自由以至于制造奴役和恐怖(6)。孟德斯鸠主张对权力必须进行重要的划分,要运用以权力制约权力的手段,使他们彼此之间相互制衡。“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”(7)因此,人大作为权力机关需要对监察委的权力进行监督制约,使其在合理界限内行使权力。

   (二)法律依据。宪法第三条第三款“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”已修改为“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”,这是从宪法层面明文规定了监察委受人大监督的事实,明确了人大的监督对象从原来的“一府两院”变成了现在的“一府一委两院”。同时监察法第五十三条第一款“各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督”的规定,与宪法规定相衔接,再一次明确了监察委受人大监督的法律依据,体现了党中央在构建中国特色监察体制的同时,亦着眼于健全权力运行制约和监督体系,落实“有权必有责,用权受监督”的法治要求。

   (三)事实依据。人大对同级监察委的监督除了具有充分的法理和法律正当性外,还具有很强的现实必要性。我们现实生活中有大量监察性质的职权因缺乏到位的监督而失控造成严重贪腐的案例。从有关省市的情况来看,江苏省2015年全年立案查处纪检监察干部严重违纪问题102起(8)。2015年,广州市共收到反映纪检监察干部问题的信访举报件65件,全市纪检监察系统共立案11件11人,给予党纪政纪处分6人,移送司法机关2人(9)。2017年1月至2018年3月,广东省共查处了170名纪检监察干部(10)。从全国范围来看,党的十八大以来,中央纪委机关共处理38人,其中立案查处17人、组织调整21人,全国纪检监察系统共处分7200余人、谈话函询4500余人次、组织处理2100余人,其中在2016年8月至11月期间,全国纪检机关共处分纪检干部400余人(11)。这一系列数字无不表明纪检监察系统内部的“灯下黑”(12)现象不可避免,长此以往,必将瓦解基础秩序,击溃公众的正义期待。因此,监察权必须被关进制度的笼子里,必须受到强有力的外部监督,以约束和防止其异化变质。

  

   三、介入可行性探讨:地方人大对监察委员会行使监督权的具体方式

   人大及其常委会如何对监察委开展有效监督,从全国人大到地方人大都没有可参考的范本和经验,目前只能在宪法和相关法律的框架下,结合以往对“一府两院”的监督方式,作一些探索性的思考。

   (一)法律明文规定的监督方式

   依监督法的规定,人大常委会开展监督活动主要有七种监督方式(13),结合监察法第五十三条第二款、第三款的规定,可以明确听取和审议专项工作报告、组织执法检查、询问和质询这三种监督方式适用于监察委。因此,地方各级人大及其常委会在对监察委行使监督权时,法定的监督方式具体包括以下三种。(1)地方各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议本级监察委的专项工作报告。为保证这一监督方式依法高效开展,需要确定具体的监督程序,全国人大常委会应根据监察法的相关规定及时修改监督法,规定监察委专项工作报告的选题、组织、报告、审议、整改、反馈等全链条监督程序(14)。(2)地方各级人大常委会参照监督法第九条规定的途径,每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对监察委相关的法律、法规实施情况组织执法检查。(3)地方人大及其常务委员会会议审议议案和有关报告时,本级监察委应当派有关负责人员到会,听取意见,回答询问,必要时人大代表或常委会组成人员可就监察工作中的有关问题提出质询。

   (二)法律未明确规定但值得探讨的监督方式

   1.特定问题调查。从法律位阶上看,监察法是全国人民代表大会制定通过的,属基本法律,而监督法是全国人民代表大会常务委员会制定通过的,属非基本法律,根据制定机关的不同,从逻辑上分析,基本法律的法律位阶似应高于非基本法律,这意味着监察法的规定优于监督法的规定。但在监察法没有明确规定的情况下,并不排除监督法的相关规定适用于监察委的可能性。就特定问题调查的监督方式而言,监督法的规定是“各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项,需要作出决议、决定,但有关重大事实不清的,可以组织关于特定问题的调查委员会”。从条文的用词看,监督法对特定问题调查的范围未作明确界定,可以分析出立法本意是希望人大常委会在使用该监督方式时受到较少束缚,更加高效地开展监督工作。鉴于监察委的工作有其特有的专业性、不公开性,对于特定问题开展调查,能让人大及其常委会对监察委的工作有更全面、深入的认识,更有利于找准其工作中存在的问题,是较为科学合理的监督方式,故笔者认为特定问题调查可适用于监察委。

2.撤职案的审议和决定。监察法中未对人大能否撤销监察委相关人员的职务作出明确规定,但第九条中规定,地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会负责,并接受其监督,具体表现为监察委的副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。不管是提请免职还是主动撤职,作为产生和监督监察委的国家权力机关,作出决定的主体都应该也只能是本级人大常委会。结合监督法第四十四条人大常委会可以撤销由它任命的相关人员职务的规定和上文提到的地方人大的监督对象从原来的“一府两院”变成了现在的“一府一委两院”,人大常委会对由其产生的本级监察委的撤职案进行审议和决定,虽然监察法对此没有作出明确规定,但在法律大框架下是合乎法理的。宪法中与监察委有关的各个部分的内容都已作了相应的调整,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《人大研究》2019年第12期
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