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李迎生:后脱贫攻坚时代构建一体化的反贫困制度体系

更新时间:2020-08-31 10:32:57
作者: 李迎生  

   [摘要]随着2020年打赢脱贫攻坚战目标的实现,我国贫困治理的重点将转移到建立解决相对贫困的长效机制,但巩固脱贫攻坚成果、实现稳定脱贫的任务依然艰巨,现行的反贫困制度体制需要重新审视、创新发展。后脱贫攻坚时代我国贫困治理的关键是要构建一体化的反贫困制度体系,将相对贫困治理与绝对贫困治理统筹兼顾,实现反贫困事业向纵深发展。涉及三个层面的整合:第一个层面是宏观层面的制度设计,推动反贫困事业与国家相关宏观政策的统筹兼顾与一体化,整体提高低收入地区、人群的收入水平和生活质量,缩小差距;第二个层面是现行反贫困具体制度(政策)的一体化,涉及现行扶贫开发相关政策与社会救助制度的整合,实现社会救助政策的积极转向,提升贫困家庭及个人的收入水平和生活质量;第三个层面是反贫困管理体制的一体化,实现宏观层面的反贫困政策与微观层面的反贫困制度的结合,深入推进新时代的反贫困大业。

   [关键词]后脱贫攻坚时代;一体化;反贫困制度体系

   [作者简介]李迎生,中国人民大学社会与人口学院暨社会学理论与方法研究中心教授

   本文系中国人民大学重大基础研究项目“社会政策促进社会公平、增进人民福祉的理论与应用研究”(项目编号:15XNL006)的研究成果。

   2020年是打赢脱贫攻坚战的收官之年。2015年11月29日,《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(中发〔2015〕34号)(以下简称《决定》)发布,《决定》提出“到2020年,稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障”即“两不愁、三保障”目标,“确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困”。随着决战决胜脱贫攻坚取得全面胜利,我国将全面建成小康社会,我国反贫困事业也将进入新阶段。后脱贫攻坚时代我国的反贫困事业如何推进,是摆在决策者和研究者面前的一个重大课题。本文根据对后脱贫攻坚时代反贫困事业所面临的新形势的分析,就2020年后我国反贫困事业各层次的制度机制设计和管理体制改革创新做初步探讨,以期裨益学术研究和政策参考。

   一、后脱贫攻坚时代的贫困治理面临的新形势与反贫困制度改革创新

   改革开放以来,我国的反贫困事业探索前进,不断取得新的进步。党的十八大以来,我国开启了人类减贫史上的伟大创举,至2018年底全国已累计减贫8239万人,每年都有超过1200万人口摆脱贫困。据国家统计局全国农村贫困监测调查,按现行国家农村贫困标准测算,2019年末,全国农村贫困人口551万人,比上年末减少1109万人,下降66.8%;贫困发生率0.6%,比上年下降1.1个百分点。{1}全国约340个贫困县脱贫摘帽、“三区三州”深度贫困地区贫困发生率降至2%。{2}2019年,中国脱贫攻坚取得决定性胜利,为2020年全面打赢脱贫攻坚战奠定了坚实基础。2020年3月6日,“决战决胜脱贫攻坚座谈会”召开,在新冠肺炎疫情防控关键期中央召开这样一个党的十八大以来脱贫攻坚方面最大规模的会议,目的就是动员全党全国全社会力量,以更大决心、更强力度推进脱贫攻坚,确保取得最后胜利。

   党的十九届四中全会作出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确要求:“坚决打赢脱贫攻坚战,巩固脱贫攻坚成果,建立解决相对贫困的长效机制。”这是针对当前及今后一个较长时期我国反贫困方向和任务的明确要求。其中“坚决打赢脱贫攻坚战”主要是对2020年精准扶贫目标的重申和强调,“巩固脱贫攻坚成果,建立解决相对贫困的长效机制”则主要是对2020年以后贫困治理方向及任务的指引和部署。随着全面建成小康社会目标实现的临近,近年来,越来越多的学者将研究视野延伸到了2020年基本解决绝对贫困之后的相对贫困问题。{3}

   众所周知,我国2020年全面脱贫攻坚的目标是基于全面小康社会的标准设定的,按2010年人均年收入2300元的不变价格计算,基本上是一个绝对贫困的脱贫标准。随着中国特色社会主义建设进入新时代,人民对美好生活的需要与不平衡不充分发展之间的矛盾成为社会主要矛盾,新时代人民需要的新变化必然带来脱贫标准的相应提高。国际上,当今发达国家的贫困标准也主要是基于相对贫困设定的。由此可见,我国现行的精准扶贫战略与脱贫攻坚的目标都是阶段性的,2020年以后的贫困治理应当如何推进,尚是摆在我们面前的一个重大课题。

   按照上述党的十九届四中全会决定要求,2020年后我国贫困治理的重点主要是相对贫困,但绝对贫困依然存在,主要涉及因各种原因陷入贫困及返贫的人群。习近平在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话中就特别强调:我国脱贫攻坚虽然取得了决定性胜利,但巩固脱贫成果难度很大。已脱贫的地区和人口中,有的产业基础比较薄弱,有的产业项目同质化严重,有的就业不够稳定,有的政策性收入占比高。据各地初步摸底,已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险,边缘人口中还有近300万存在致贫风险。{4}习近平讲话中提到的近500万人存在致贫扶贫风险,所涉及的就是绝对贫困的问题。有学者指出,当前存在各种返贫风险,涉及断血性返贫(在物质配给“断供”的情况下,扶贫对象由于失去财富生产能力而返贫)、失敏性返贫(扶贫对象对政策失去敏感性或响应能力,本质上是政策失灵即原先的政策因各种原因难以为继)、转移性返贫(扶贫对象由于社会角色、身份、地域变迁引起自我调适失败而出现的返贫现象),值得重视。{5}

   因此,由于解决相对贫困问题被提上日程,这是一个需要长期努力的任务,同时,因存在各种原因而导致的致贫、返贫现象,2020年后我国反贫困事业依然任重道远。因此随着2020年全面打赢脱贫攻坚战目标的实现,现行的反贫困制度体系需要重新审视、重新设计。为此,本文提出,按照党的十九大、十九届四中全会等中央相关精神,借鉴发达国家相关理论与实践成果,结合前期各地的成功探索,2020年后的贫困治理的关键是要针对新时代贫困治理面临的新形势,构建一个一体化的反贫困制度体系,将我国的反贫困事业推向更高阶段。

   一体化是指多个原来相互独立的事物通过某种方式彼此包容、合作、衔接、融合,最终形成同一体系乃至成为一个单一实体的过程。一体化的重点是整合。整合是指把零散的事物彼此衔接,实现资源共享和协同工作,形成有价值有效率的一个整体。一体化可以让这些单一看来无意义或意义不大的事物有机地结合在一起从而获得超值的效果。

   构建一个一体化的反贫困制度体系涉及三个层面的政策整合、设计:第一个层面是反贫困事业与国家相关宏观政策的统筹兼顾整合与一体化;第二个层面是反贫困各项具体制度、政策(微观层面)的整合、一体化;第三个层面是反贫困管理体制的整合、一体化。

   二、实现反贫困事业与国家相关宏观政策的统筹整合,着力构建解决相对贫困的长效机制

   促进反贫困事业与国家相关宏观政策的统筹整合所涉及的主要是广义或宏观层面的反贫困制度(机制)设计,所针对的对象主要是区域、城乡、群体、行业等的贫困治理工作。2020年后无论是解决相对贫困,还是解决因各种原因而再次出现的绝对贫困(如因灾致贫、因病返贫),都应当有更宽广的视野和更具治本意义的制度(机制)设计。本文以下着重论述的几个方面是应当特别强调并加以落实的。必须指出,国家相关宏观发展战略在2020年前就已经先后提出来了,但与反贫困事业之间的联系尚没有基本的关注或关注不足,如何科学地规划设计并采取切实措施加以落实更无从谈起,这是必须引起高度重视并尽快加以改变的。

   第一,将反贫困事业与国家收入分配格局调整机制紧密结合起来。解决相对贫困的问题,以及巩固脱贫攻坚的成果,与国家收入分配制度的健全完善密切相关。党的十九大报告提出要“扩大中等收入群体,增加低收入者收入,调节过高收入,取缔非法收入”“履行好政府再分配调节职能,加快推进基本公共服务均等化,缩小收入分配差距”“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。党的十九届四中全会的决定强调要“增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬,提高劳动报酬在初次分配中的比重”“健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制”“合理调节城乡、区域、不同群体间分配关系”。落实这些要求对改善城乡、区域、民族、群体间分配关系,缓解相对贫困至关重要。按照党中央相关要求,将反贫困事业与国家收入分配格局调整机制紧密结合,当前及今后一个时期以下几点是必须强调的。其一,基于巩固脱贫攻坚成果的需要,应增加劳动者特别是一线劳动者、刚刚摆脱贫困农民的劳动报酬,提高劳动报酬在初次分配中的比重。其二,健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制,健全、完善农村社会保障制度、国家补贴、惠农反哺制度,提升最低生活保障制度、养老保险、医疗保险、专项救助制度等的保障水平,对中西部欠发达地区、边疆民族地区、脱贫不稳定地区等加大中央财政倾斜力度,加大东部发达地区的支持力度,使这些地区人民群众普遍受益,困难群体重点受益。其三,重视发挥第三次分配作用,发展慈善等社会公益事业,弥补政府、市场存在的不足,让欠发达地区(部门、行业)、相对落后的农村、困难群体等切实感受到慈善公益事业带来的福利。总之,通过切实举措,城乡统筹兼顾,增加农村低收入者收入,扩大中等收入群体,调节过高收入,缓解农村、农民长期存在的相对贫困和稳定脱贫问题。

   第二,将反贫困事业与新型城镇化战略紧密结合起来。城镇化是人口向城镇集中的过程。这个过程表现为两个方面,一是城镇数目的增多,二是城市人口规模不断扩大。城镇化进程中,第一产业比重逐渐下降,第二、第三产业比重逐步上升,同时伴随着人口从农村向城市流动这一结构性变动。2014年3月,《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》正式发布。新型城镇化战略的实施,我国将进一步破除城乡二元体制壁垒,加快推进以农业转移人口市民化为主要内容的人口城镇化;以新型工业化、农业现代化和信息化为支撑,同步推进城镇化发展方式由粗放向集约的转型;以城市群为主体,积极推进大中小城市的协调发展;以脱贫攻坚为重点,进一步缩小城乡差距,推动城乡一体化发展。{6}显然,推进新型城镇化不仅是国家发展的百年大计、千年大计,也是改变农村及欠发达地区落后面貌、缓解相对贫困的必由之路。2018年,中国城镇人口达8.31亿人,城镇化率上升至59.58%,比1978年末提高41.6个百分点。但和世界发达经济体相比,中国城镇化率仍处于较低水平。此外,2018年中国户籍人口城镇化率仅为43.37%,与常住人口城镇化率相差16.21%。{7}另据统计,2018年我国有农民工2.88亿人,他们中的绝大部分仍在城乡间流动,如何提高户籍城镇化率,将农民工的大多数转变为城镇户口,是推进新型城镇化的需要,也是改变城乡结构、推进农村反贫困事业、改变边疆民族地区、中西部落后地区面貌的必然要求。自党中央、国务院批准实施国家新型城镇化规划,明确要求以人的城镇化为核心,推进符合条件的农业转移人口进城落户,推进农业转移人口,享受城镇的基本公共服务以来,国家相关部门进一步细化和完善促进农业转移人口市民化的相关配套政策,做好相关工作。近期工作的重点是扎实推进“三个一亿人”(促进一亿人农业转移人口落户城镇,引导一亿人在中西部地区就近城镇化,改造约一亿人居住的城市棚户区和城中村)城镇化方案的实施。“三个一亿人”,前两个”一亿人“的主体都是农民工,后一个“一亿人”的相当一部分也是农民工。{8}围绕农业转移人口的落户、农民工就近就地转移就业这些主要任务需要开展大量的工作。其中,推进户籍制度及配套的就业、教育、住房、社会保障制度的改革,以为农业人口市民化提供相关的制度保障是当务之急。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国特色社会主义研究》2020年第3期
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