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施志源:自然资源领域生态综合执法的改革路径及其制度完善

更新时间:2020-08-27 18:18:52
作者: 施志源  
其他的自然资源执法事项仍然由相关的自然资源管理部门负责执法。在2018年12月印发的《生态综合执法指导意见》之中,明确将“整合相关部门污染防治和生态保护执法职责、队伍,相对集中行政执法权”作为生态综合执法基本原则之一。根据生态环境部公布的数据,2019年上半年全国已经有16个省份根据《生态综合执法指导意见》印发了具体的落实方案③,这表明了“污染防治+生态保护”的生态综合执法模式已经在全国范围内陆续铺开。不少地级市也结合环境保护垂直管理体制改革启动了生态综合执法改革。例如,2019年11月河北省保定市启动生态环境综合行政执法改革,整合原属生态环境、自然资源和规划、农业农村、水利等部门相关污染防治执法和生态保护执法职责,由生态环境保护综合执法队伍统一行使生态环境保护执法职能。④

   就保护国家自然资源权益中的作用而言,“污染防治+生态保护”的生态执法模式对国家所有自然资源的保护主要体现在保护与自然资源相关的国家环境权益与国家生态利益:一是打击污染国家所有自然资源的行为;二是打击破坏国家所有自然资源所处生态环境的行为。而对于打击盗伐林木、盗采矿产资源等直接破坏自然资源的违法行为,则不属于该综合执法模式下的职能。

   (三)“污染防治+陆地生态保护”的陆地生态综合执法模式

   在这一综合执法模式之下,仍然存在着两支环境资源领域的执法队伍,一支是陆地生态综合执法队伍,另一支是海洋生态执法队伍。存在陆地、海洋二分的生态执法格局,其原因主要有两个方面。从法律依据层面而言,目前《环境保护法》与《海洋环境保护法》并存的法律架构决定了陆地环境执法与海洋环境执法存在差异性,在我国制定一部统一的环境法典之前,陆地、海洋二分的环境执法格局有其法律正当性。当然,更重要的原因在于海洋环境资源执法与陆地环境资源执法存在着巨大的差异性。以海砂执法为例,没有专门的船只、专业的人员和专业的技术支撑,根本无法完成打击海上非法采砂行为的执法任务。让长期在陆地开展环境资源执法的人员从事海洋环境资源执法任务,既不合理也不现实,保护国家海砂资源权益就会落空。就保护国家自然资源权益中的作用而言,两支执法队伍各司其职,分别负责保护陆地自然资源和海洋自然资源,具有一定的合理性。

   尽管如此,也应当看到陆海生态执法分割存在的弊端。一方面,陆地生态环境和海洋生态环境共同构成了一个有机联系的地球生态环境,陆地生态环境遭到破坏的同时也会对海洋生态环境造成负面影响,海洋生态环境的变化也会影响到陆地生态环境的质量,将陆地生态环境与海洋生态环境分割执法的一大弊端就是忽视了二者之间的这种相互影响、相互作用、不可分割的联系,最终将直接影响到整个生态环境质量的改善。另一方面,陆地生态执法和海洋生态执法二分的情形下容易形成执法的真空地带,特别是在陆地和海洋的交界处,有些破坏环境资源的行为是在陆地上实施的,最终污染物流入大海,受到污染的却是海洋资源;反之亦然,有些破坏生态的行为是在海上实施的,但其影响却波及陆地自然资源。因此,陆海统筹是生态综合执法的努力方向和改革趋势,关键在于如何根据现实的条件有序地推进生态执法的陆海统筹。

  

   三、自然资源领域生态综合执法的难点探析

   目前,生态综合执法改革已经在全国铺开。尽管各地开展了积极有益的探索,但必须清晰地认识到这项改革的复杂性和艰巨性,在改革过程中仍然存在执法职权范围的边界界定不清、综合执法与专业执法的分合把握不准、自然资源领域执法信息共享机制不畅、陆海生态执法的统筹推进不力等诸多现实难题。

   (一)生态综合执法的职权范围不清

   按照2018年12月印发的《生态综合执法指导意见》,自然资源领域的生态综合执法的职权范围主要包括两大类,即与自然资源保护相关的污染防治执法与生态保护执法。“污染防治”的执法范围确定起来相对容易,可以根据被污染的环境要素确定具体的执法事权,具体包括土壤污染执法、水污染执法、大气污染执法、噪声污染执法、固体废物污染执法等领域的污染防治执法。总体而言,环境污染类执法的执法依据相对明确、执法边界相对清晰。例如,土壤污染执法主要依据《土壤污染防治法》,大气污染执法主要依据《大气污染防治法》,固体废物污染主要依据《固体废物污染环境防治法》。

   当然,也有部分环境污染类执法依据存在于多个部门法之中,这时执法职权边界不清的问题就凸显出来。以环境噪声污染执法为例。根据《环境噪声污染防治法》,生态环境主管部门是主要的噪声污染执法部门,然而,根据《城市管理执法办法》,城市管理行政执法部门具有城市噪音污染执法权。从法律效力上讲,《环境噪声污染防治法》是全国人大常委会制定的法律,《城市管理执法办法》是住房城乡建设部制定的部门规章,《环境噪声污染防治法》的法律位阶明显高于《城市管理执法办法》,环境噪声污染执法应当是生态综合执法部门唱主角,而具体的执法实践却并非如此。以“噪声污染执法”为关键词、以“2019年1月1日—2020年1月1日”为时间条件在百度中搜索网页新闻,可以发现噪声污染的执法部门基本上都是城市管理执法部门,并非生态环境执法部门。尽管《环境噪声污染防治法》并不排斥其他执法部门参与环境噪声污染执法,但本应由生态环境执法部门唱主角的阵地却由城市执法部门取而代之。可见,如何厘清生态综合执法部门与城市管理综合执法部门的职权边界,是明确生态综合执法事权的一个重要任务。

   厘清“生态保护”的内涵与外延,是确定生态综合执法职权范围的又一难点问题。在环境科学领域,生态保护是指人类对生态环境有意识地保护⑤;生态保护是人类遵循生态规律有意识地对生态环境采取一定对策及措施进行保护的活动,生态保护工作的对象包括自然生态系统的保护、自然资源的保护、生物多样性的保护、自然保护区的建设与管理、城乡生态保护等等。⑥ 尽管学者对生态保护的概念表述各不相同,但都强调了自然资源的保护是生态保护不可或缺的组成部分。由于生态保护并没有作为一个法律术语出现在我国的法律条文之中,关于生态保护的概念界定存在诸多争议,导致了实践中对生态保护执法的范围认识不统一。由于我国宪法第二十六条使用了“国家保护和改善生活环境和生态环境”的表述,使得“生态保护”与“生态环境保护”常常被混同使用,这种混同使用在一般情况下不会产生歧义,但在确定生态综合执法事项时却会因概念边界不清而导致执法事项不明。

   《生态综合执法指导意见》将污染防治执法与生态保护执法作为两项并列的职权,这表明了生态保护执法不可扩张解释为生态环境保护执法。可见,厘清“生态保护”的内涵和外延对于明确生态保护执法的范围至关重要。学术界对生态保护的界定也不尽相同。有学者认为,生态保护是指国家和社会为使特定区域生态环境免遭人类活动不利影响,避免区域内生物有机体之间及其与外界环境之间的有机联系遭受破坏而采取的保护措施。⑦ 该界定强调了生态保护的对象主要是一定区域内的“生物有机体之间及其与外界环境之间的有机联系”。从这一界定出发,只有破坏这种“有机联系”的才属于生态保护执法的范围,破坏个体生物的则不属于生态保护执法的范围。这种解释在学理上完全可行,但在实践中却会遭遇不小的难题。以水生态执法为例,企业将污染物违法排入河流,不仅污染了水资源、水中动植物资源,也污染了河岸、河床,并导致了一定区域的生态破坏。一个行为既导致环境污染,也导致了自然资源损害,还导致了生态受损,而这三种破坏之间存在着密不可分的联系,在确定执法事项时将其分割开来既不科学也不合理。

   可见,就生态综合执法的范围而言,不能仅仅将“生态保护”限定在保护“生物有机体之间及其与外界环境之间的有机联系”这个范围之内,而应当是包含了保护被破坏的自然资源本身。尽管《生态综合执法指导目录》已经收录了22项与自然资源执法相关的事项,但这些事项在所有的生态综合执法事项中的占比不到十分之一,自然资源领域的生态综合执法事项仍然具有进一步增补和改进的空间。

   在实践中,生态综合执法因职权不清晰的问题也日益凸显。从《中共大田县生态综合执法局党组关于巡察整改进展情况的通报》可以看出,目前生态综合执法在实践中主要存在两大问题:一是生态综合执法部门的案源往往来自于其他环境保护和自然资源管理部门的案件移送,执法的自觉性和主动性不够,缺乏环境资源违法案件的深挖细排。其根本原因在于没有将日常执法巡查作为生态综合执法部门的一项工作职责加以强调。二是乡镇执法分局形同虚设的问题较为突出。能否将生态综合执法的部署有效贯彻到基层、落实到一线,是检验生态综合执法成效的重要标准。大田县生态综合执法实践中已经暴露出了抓基层执法队伍建设用力不够的问题,对乡镇执法分局人员业务培训、检查指导较少,未能形成队伍整体合力。⑧由此可见,生态综合执法的改革还存在着不小的难题,还需要在实践中不断探索与攻坚克难。

   (二)自然资源领域生态综合执法实施过程中的三大难题

   将自然资源领域的执法事项逐步纳入生态综合执法事项有利于统筹保护与自然资源相关的财产利益、环境利益和生态利益,避免自然资源执法中的顾此失彼或者挂一漏万。但生态综合执法要真正实现统筹保护自然资源利益的目标并不是通过将自然资源执法事项归入生态综合执法事项指导目录就能一步完成的。事实上,完善生态综合执法事项指导目录只是迈出了第一步。实现自然资源领域生态综合执法的有效实施,还需要攻克以下三大难题。

   第一,自然资源领域生态综合执法的专业化问题。将自然资源领域的执法事项纳入生态综合执法事项,不仅仅是一个执法事项重新组合的问题,更重要的是执法主体发生了变化。生态综合执法部门与执法事项整合之前的自然资源执法部门相比,执法的综合性是其一大优势,但执法的专业性却是其不得不面对的一个现实问题。具体而言,负责自然资源执法事项的生态综合执法人员是否熟悉自然资源相关领域的法律规定、技术标准和违法事实认定规程,是其能否有效应对新移转的执法事项的关键。将原先自然资源执法人员直接整合到生态综合执法队伍之中是攻克这一难题的有效路径。然而,在仅仅一小部分自然资源执法事项整合到生态综合执法事项的大前提下,要实现自然资源执法人员与自然资源执法事项的同步移转,是不容易实现的,尤其是在自然资源执法队伍本身就不充裕的情形下,抽调自然资源执法人员更是难上加难。即使抽调部分原先的自然资源执法人员充实到生态综合执法队伍,也无法完全解决自然资源执法专业化的问题。例如,林业执法人员不一定熟悉矿产资源领域的执法,水资源执法人员不一定熟悉林业执法。由此可见,拆东墙补西墙的方法是无法从根本上解决生态综合执法中的自然资源执法专业化问题。在自然资源执法事项纳入生态综合执法之后,生态综合执法队伍的专业化建设必须作为一个系统工程加以统筹推进。

第二,自然资源领域生态综合执法的信息共享问题。自然资源单独执法事项移转到生态综合执法事项之中,生态综合执法部门如何与原先的自然资源管理部门实现信息共享,是生态综合执法能否有效保护国有自然资源权益的一个关键环节。建立生态综合执法部门与自然资源管理部门之间的案件信息共享机制,既有利于发现破坏自然资源的案件线索,也有利于借助自然资源管理部门的技术优势认定违法事实,还有利于实现自然资源管理与自然资源执法的无缝衔接。建立健全这一信息共享机制的难点在于,相关的自然资源管理信息在实现生态综合执法部门与自然资源部门之间跨政府部门的信息共享时,如何保证信息共享的及时性、安全性和有效性。自然资源案件信息共享的及时性,要求生态综合执法部门的相关信息需求能够在第一时间得到自然资源管理的响应;自然资源案件信息共享的安全性,要求在信息共享的同时要注重不宜公开信息的管理,杜绝自然资源案件信息因共享而出现案情泄露;自然资源案件信息共享的有效性,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国特色社会主义研究》2020年第3期
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