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王翠芳:新时代党内监督的创新发展

更新时间:2020-08-27 17:59:34
作者: 王翠芳  
都把各级党政一把手作为重点对象,强化上级一把手对下级一把手的监督、上级纪委对下级一把手的监督,党内监督产生了更大的震慑力,有效地净化了政治生态,体现出党内监督聚焦“关键少数”的重大成效。从党内监督的实施主体方面看,也突出了“关键少数”、以上率下的特点。新修订的《党内监督条例》规定:党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会全面领导党内监督工作;中央委员会全体会议每年听取中央政治局工作报告,监督中央政治局工作,部署加强党内监督的重大任务。党的中央组织以上率下履行党内监督政治责任,推动全面从严治党的主体责任自上而下全面落实,产生了良好的头雁效应。

   (三)从党内监督的作用点来看,更加突出指向权责监督

   权责统一是政治学的基本原理,权责对等是管理学的基本规律。围绕权力、责任、担当设计制度、推动实践是当前党内监督一个显著特点,主要体现在两个方面:一是突出对监督对象行使权力、履行职责的监督。对于党内行为主体特别是权力行使主体而言,都要为自己的行为和活动承担相应的责任,首先是政治责任。监督对象切实承担行为责任和行为后果,是党内监督有效开展、监督机制顺利运行的有力保障。如果党内的行为主体不为自己的行为承担责任,或是承担不相称的责任,那么党内监督机制的运行就会成为无效运行,党内监督就可能流于形式。一个时期里,党内监督注重于对权力行使的监督,特别是对权力滥用和权力腐败的督察与纠举,这是正确行使权力所必需,也已成为共识,但对权力主体履职尽责情况的监督认识得不够深刻,仿佛只要不搞以权谋私、不搞权力腐败,职责履行的好坏并不是党内监督关注的重点。权责统一于领导和管理的全过程,有权必有责、有责要担当,用权受监督、失责必追究,履行职责同样应当受到监督,履职不认真、不到位以至失职、渎职同样应受到问责。把党的组织和党员领导干部履职情况列为监督的重要方面,并且与问责相结合,是新时期党内监督的一个显著特点。党内监督把党的领导机关和领导干部维护党中央集中统一领导、坚持民主集中制、落实全面从严治党、严明党的纪律特别是政治纪律和政治规矩、落实中央八项规定精神、推进党风廉政建设和反腐败工作、正确选人用人、完成党中央和上级党组织部署等方面履职尽责情况作为党内监督的重要作用点,并且出台了《中国共产党问责条例》作为约束性、保障性制度安排,推动党内监督重点解决好党的领导弱化、党的建设缺失、管党治党宽松软问题,保证党的组织充分履行职能、发挥核心作用,保证全体党员发挥先锋模范作用,保证党的领导干部忠诚干净担当。二是突出对监督主体监督责任的监督。党内监督又是一种责任监督,党内的每一个监督主体,不管是党组织还是党员个体,不管是领导机关还是基层组织,也不管他的主观意愿如何,都应当认真履行党内监督的政治责任,都应当为监督职责的履行情况承担相应的后果。新修订的《党内监督条例》,在坚持党中央统一领导的前提下,针对监督主体的不同性质、责任、权力(权利),分别对其相应的监督责任和义务作出了具体规定,改变了以往原则性、宽泛性要求,使每类监督主体的监督责任与他所处的地位、拥有的权力相适应,体现了监督权力(权利)、监督职责、监督措施的有机统一,体现了权、责对等,更具有现实性、有效性和可操作性。同时规定,党委(党组)、纪委(纪检组)应当加强对履行党内监督责任和问题整改落实情况的监督检查,对不履行或者不正确履行党内监督职责,以及纠错、整改不力的,依照《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等规定处理,为监督责任的落实提供了制度性保障,有利于从根本上解决党内存在的“监督与不监督一个样”的现象,使党内监督进一步“实”起来、“硬”起来。

  

   三、坚持创新引领,完善党内监督生态保障

   (一)完善党内监督格局,形成监督网络覆盖

   织密监督之网是开展监督的基础性条件。十八大以来,围绕构建监督网络,党中央采取了一系列创新举措,实现了“四个全覆盖”。一是以六类监督主体划分的党内监督网络全覆盖,包括党中央集中统一领导的顶层监督;党委(党组)的全面监督;纪检机关的专责监督;党的工作部门的职能监督;党的基层组织的日常监督;广大党员的民主监督。各级党组织和全体党员既是监督主体,同时又是监督对象,既要履行相应的监督责任,又要自觉接受监督,有力地推动了自上而下的组织监督、自下而上的民主监督、同级的相互监督。二是巡视、巡察网络全覆盖,即在一届任期内,中央和省委对所管理的地方、部门、企事业单位党组织全面巡视监督、市县委对所管理的党组织进行全面巡察监督。三是实现了县级以上党和国家机关派驻纪检机构的全覆盖。四是县级以上成立监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。党的领导是全面领导,党的执政是全面执政,党的各级组织和各类国家机器都在党的统一领导下,党的各级执政骨干和公务员队伍中的党员占绝大多数,监督所有公权力人员正确用权、廉洁用权既是党内监督的题中应有之义,也是执政党的政治责任。“四个全覆盖”对加强党的自我监督和党对国家机器的监督发挥了重要作用,体现了党内监督的主导地位和辐射功能,是中国共产党统一领导下,党和国家监督体系一体化建设的重大举措。

   (二)改革纪检监察体制,提升专责监督权威

   党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关,在党内监督中发挥着独特的、不可替代的作用。十八大以来,为克服职能泛化、职责发散等问题,党中央坚定不移地推动纪检机关转职能、转方式、转作风,使纪检机关聚焦主责主业、恪守权责边界,专注监督执纪问责。针对纪委监督同级党委难的问题,从健全和完善纪委领导体制入手,着力推动党的纪律检查工作双重领导体制的具体化、程序化、制度化,把双重领导体制的要旨、原则和要求落脚到具体的工作制度和程序,强化各级纪律监督权的相对独立性和权威性,增强权力制约和监督效果。为此,进一步强化上级纪委对下级纪委的领导,明确规定查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告,对下级纪委不向上级纪委报告问题线索和案件审查情况的,必须严肃问责;地方各级纪检监察机关对作出立案审查调查决定、给予党纪政务处分等重要事项,应当向同级党委请示汇报并向上级纪委监委报告;纪检监察机关对反映同级党委委员、候补委员,纪委常委、监委委员,以及所辖地区、部门、单位主要负责人的问题线索和线索处置情况,应当及时向上级纪检监察机关报告;各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。人事管理权和工作领导权的调整规范,使纪检监察机关摆脱了不必要的顾虑和束缚,纪检监察工作的威力得以进一步彰显。十九大以来,党中央深化党的纪律检查和国家监察体制改革,特别是成立了各级监察委员会,并与纪委合署办公,既执纪又执法,依据党章党规党纪管全党治全党,同时依据宪法法律管好所有行使公权力的公职人员,真正实现了监督的全覆盖、无盲点,纪检监察的整体效能得以进一步发挥。

   (三)创新监督方式方法,增强监督力度效度

   落实好顶层设计离不开具体的实现形式。十八大以来,党中央深刻总结党内监督的历史经验,适应形势发展需要,坚持问题导向,在继承以往行之有效做法的基础上,积极探索新时代党内监督的途径、载体和方式方法,取得的重大成果之一是建立完善党内巡视制度,使巡视监督成为具有高度组织化、权威性的党内监督重要方式,成为党内监督的战略性制度安排。在深化党内巡视的实践中,巡视目标逐步靶向化,聚焦党的自身建设,特别是全面从严治党,突出政治巡视的统领地位;巡视主体逐步常态化,成立专门的巡视领导机构和组织机构,配备专门的人员编制,实行主体任命选拔及其职责的法定化;巡视对象逐步精准化,突出关键少数,对各级党委(党组)领导班子及其成员进行重点监督,并分级延伸;巡视内容逐步系统化,适应全面从严治党的新任务、新动向,紧扣党的领导、党的建设、管党治党方面的情况,着力发现和解决党内存在的问题;巡视程序逐步常规化,体现了监督行为的公开、公正和透明,形成了监督过程的完整链条,突出了监督结果的实际运用,特别注重巡视反馈意见的整改落实,反映了巡视监督目的及成效。实践证明,党内巡视制度是党在新时代强化自我监督的有效途径,体现出鲜明的政治性、科学性、法治性和实践性,具有集组织监督、专责监督、群众监督、社会监督、舆论监督等于一体的显著优势,有效地增强了监督的前瞻性、高效性、权威性、协同性。此外,着眼于抓早抓小、防微杜渐,本着“惩前毖后、治病救人”的方针,建立了纪委监督执纪的“四种形态”;把党内监督与组织生活、干部管理制度有机结合,通过健全组织生活、民主生活会、党内谈话、干部考察考核、述责述廉、个人有关事项报告、档案审核、插手干预重大事项记录等制度,进一步拓展了党内监督渠道,创新和丰富了党内监督的方式途径。

   (四)优化权力配置结构,积极推动党务公开

   党内监督的要害是对权力运行的监督,而监督的运行及成效要受权力配置和权力结构的制约。监督离不开制约,如果说监督更侧重体现于主观能动,那么制约更取决于客观的权力安排。党内权力配置是否科学,权力结构是否合理,对党内监督体系的构建及其实际运作具有天然影响,如果权力配置不科学、使用不规范、监督不到位,很容易出现权力出轨、越轨、滥用等现象。针对权力运行中授权、用权、制权等环节,确定权力划分边界和行使主体,健全权力流程控制和公开机制,明确权力能够用作干什么,不能用作干什么,哪些权力能用、哪些权力不能用,不同的权力应由谁行使,行权的裁量界限是什么,科学地分解和配置权力,形成既相互制约又相互协调、既保持公正又讲求效率的权力结构和权力运行机制。十八大以来,党中央统筹党政群机构改革,理顺部门职责关系,逐步健全分事行权、分岗设权、分级授权制度,合理划分和科学配置党政部门及内设机构权力和职能,对权力集中的部门、岗位、人员合理进行权力分解。推行权责清单制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,下放行政审批事项,明晰权力行使主体和行权边界。通过权力配置和分解,规范各级党政主要领导干部职责,促使干部按规定的权限和规则行使权力,为加强对权力的监督和制约提供了有利条件。在优化权力结构的同时,积极推进党务公开,以党内法规明确了地方党组织、基层党组织、纪律检查机关党务公开的内容、范围、程序、方式,特别是把巡视整改落实情况、领导班子民主生活整改情况等一并纳入公开范围,扩大了党员群众的知情权,为加强党内监督创造了良好环境。公开也促使权力在阳光下运行,对监督对象产生一种无形的压力,使其遵纪守法,勤恳工作,恪己奉公,正确地行使权力和权利,避免和减少各种消极腐败现象的发生。

   (五)健全完善党内法规,强化监督制度保障

   把权力关进制度的笼子里,首先要建好笼子。制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。十八大以来,党中央着眼于依法执政和依规治党,大力加强党的制度建设,并及时把成熟的制度上升为党内法规,颁布了《中国共产党党内法规制定条例》,党内法规的制定和修订明显加快,党的十九届四中全会更是把党内法规制度纳为国家治理体系和治理能力的重要组成部分。党内法规制度既是党内监督的重要内容,又为党内监督提供了原则和依据,是推动党内监督法治化、制度化,使其稳定实施并发挥作用的重要保障。有关党内监督的制度法规的健全完善,大致分四个层面推进:一是以政治建设为核心的坚持和完善民主集中制的法规制度。党章规定的关于民主集中制的基本原则,为处理党内关系、解决党内矛盾、维护正常的党内政治生活和党内政治秩序提供了基本准则,既体现了党内根本利益的一致和党的集中统一领导,又包含着各种制约关系,为党内整体与局部、组织与个人、上级与下级之间实施完整而严密的监督奠定了原则性制度前提和依据。习近平指出:“坚持民主集中制是强化党内监督的核心。强化党内监督必须坚持、完善、落实民主集中制,把民主基础上的集中和集中指导下的民主有机结合起来,把上级对下级、同级之间以及下级对上级的监督充分调动起来,确保党内监督落到实处、见到实效。”{3}新颁布的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党重大事项请示报告条例》《中共中央关于加强党的政治建设的意见》等党内法规和规范性文件,为加强党内监督特别是政治监督提供了根本遵循。二是完善以批评与自我批评为重点的党内组织生活制度。党的组织生活是党组织对党员(包括党员干部)进行教育、管理、监督的重要形式,为党组织内部加强对党员、党员领导干部的监督提供载体和平台。新颁布的《中国共产党支部工作条例》《县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会若干规定》等党内法规和规范性文件为发挥党内组织生活的监督功能、用好批评与自我批评这个监督武器拓展了方式途径。三是以领导干部选拔、管理、使用为重点的选人用人法规制度。党管干部包含监督,选人用人离不开监督,党内监督应贯穿于干部工作全过程。新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政领导干部考核工作条例》《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》等党内法规和规范性文件,为新时代全面加强执政骨干队伍的监督提出了新的标准、拓展了新的渠道。值得注意的是,把“三个区分开来”的容错纠错机制和激励干部担当作为纳入监督工作要求,健全了党内监督的正向保护功能,体现出鲜明的时代导向。四是以党内监督条例为统领的有关专门法规制度。新颁布或修订的《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等党内法规,为党内监督的实施运作及结果处置提供了直接法定依据,为推动新时代党内监督的科学化、制度化、程序化提供了有力保障。

   注释:

   ①习近平谈治国理政:第2卷[M].北京:外文出版社,2017:43.

   ②{3}习近平关于全面从严治党论述摘编[C].北京:中央文献出版社,2016:213,207.

  

  


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国特色社会主义研究》2020年第3期
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