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方雷 孟燕:新中国成立70年来基层协商民主发展的历史逻辑

更新时间:2020-08-26 09:54:41
作者: 方雷   孟燕  

   作者简介:方雷,孟燕,山东大学政治学与公共管理学院,山东 青岛 266237 方雷(1966- ),男,安徽亳州人,法学博士,山东大学人文社科青岛研究院院长,山东大学政治学与公共管理学院教授、博士研究生导师; 孟燕(1988- ),女,山东淄博人,山东大学政治学与公共管理学院博士研究生。

   内容提要:基层协商民主是基层民主的关键组成部分,是实现基层自治的重要方式,因此有必要对新中国成立以来基层协商民主的脉络进行整体性把握,并探索其发展前景。从历史资源承袭、制度空间创设、治理需求导向的角度解释新中国成立以来基层协商民主的发展逻辑;以民主价值依归为落脚点,回应基层协商民主发展过程中的诸多问题,为基层协商民主的制度化、持续性发展提供理性思考。

   关 键 词:基层自治/协商民主/历史逻辑/Community-level Self-governance/Consultative Democracy/Development Logic

   标题注释:国家社科基金“研究阐释党的十九大精神”专项重大课题“坚持和加强党全面领导的实现方式研究”(18VSJ011)。

  

   一、问题的提出

   基层协商民主是社会主义协商民主体系的关键组成部分,是提升基层治理能力、协调基层治理资源、推动基层治理现代化的重要方式。党的十八大以来,基层党政机构以及群众性自治组织基于中央政府与地方政府的授权试点与默许试验,探索出诸多基层协商民主的典型实践,在畅通基层群众利益表达、需求反馈与决策监督新渠道的同时,也创设了一些及时获取群众诉求、降低决策风险、维护基层治理秩序的可行路径。

   2015年,中共中央相继印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》以及《关于加强城乡社区协商的意见》,厘清了基层协商民主的发生范围、关键主体、议题内容、形式平台以及程序规范,强调了基层协商民主发展的重要意义,并且明确了“要按照协商于民、协商为民的要求,建立健全基层协商民主建设协调联动机制,稳步开展基层协商”。两份文件的出台有利于进一步指导基层协商民主在基层社会的纵向深入与横向扩散。根据《基层协商民主典型案例选编》与相关文献,当前中国已存在70余种基层协商民主形式,大部分发生于县级以下的乡镇、行政村或城市社区,协商主体包括基层党政机构人员、基层群众性自治组织人员、村(居)民等基层群众以及其他基层社会组织等,协商议题涉及各类公共性、外显性与急需性民生问题。基层协商民主的实践拓展引致学术研究热潮。近20年来,基层协商民主研究呈现以下特征。

   从实证研究角度来看,经历了从单个案研究到多个案研究过程。2007年前后,基层协商民主的实证研究多关注浙江温岭的预算民主恳谈实践。伴随协商民主在全国范围内星点式扩散,学术界开始进行多个案研究并着重对比分析。实证研究的初始点在于通过案例研究,描述基层协商民主的运行过程,解释基层协商民主的动力要素,归纳基层协商民主的类型模式,以此抽象基层协商民主的发展经验;落脚点则在于开发基层协商民主的治理功能,关注当代中国市场经济体制改革、社会结构变迁与政府职能转变三维建构的治理环境中,协商民主在规避基层治理风险、回应基层治理困境、降低基层治理成本等方面的正向效能。

   从规范研究角度来看,经历了从域外知识舶来到主体话语建构过程。西方协商民主经典著作译介推动中国学术界展开协商民主规范性研究进程,也激励学者反思中国协商民主话语体系的主体性建构。近年来,立足中国政治发展现实,规范研究关注中国特色社会主义制度框架下基层协商民主的概念、特征及其价值;特别是在推进协商民主广泛、多层、制度化发展背景下,规范研究强调基层协商民主体系内应然发展趋势,运用理性分析或逻辑推理探索基层协商民主更好实现制度嵌入与治理契合的可行路径。主体话语建构既能够增强中国协商民主研究的理论自信,也能够更好地服务于基层协商民主的实际发展。

   当前,虽然已有研究揭示基层协商民主的发展动力与生长推动要素,并探索改进路径,但鲜有研究从动态历时性角度考察协商民主生发于现代中国基层社会的深层次缘由。此外,基层协商民主扎根发展不仅需要实践程序改善,更加依赖于政府、社会以及群众等相关主体对其民主价值属性的认知与认同。因此,本文以历史资源承袭、制度空间创设、治理需求导向为分析框架,解释新中国成立以来基层协商民主的发展逻辑;以民主价值依归为落脚点,回应基层协商民主发展过程中的诸多问题,为基层协商民主的持续性、制度化发展提供理性思考。

  

   二、历史资源承袭:实践传统与内生性根基

   虽然现代意义上的基层协商民主实践肇始于1999年浙江温岭松门镇举办的农业农村现代化教育论坛,但是协商作为一种特定的交流方式,已经存在于中国几千年的政治社会生活中。在中国传统社会,协商体现为君、臣、民等政治主体之间进行的言说、讨论与商议行为,其本质是议事,精神内核体现为道德说服。实践中的协商“应由君子主导,并接受仁与礼等道德原则的规制”[1];具体形式则表现为长期运行于政权体制内的咨询、朝议、谏议以及政权体制外的清议、乡议等,其中,乡议发生于基层,宗族之内或乡绅之间以聚集议事的形式“决策乡族事务、调解社群矛盾、普及伦理教化,推举后备官吏等”[2]。

   乡议是传统中国基层社会精英阶层间的协商,是长期以来协助皇权维持县级以下政治秩序的主要治理样态之一。直至晚清,基层精英仍通过议事会等机构进行政治参与,商议决策公共财政等问题。传统中国基层协商的关键主体将民众排斥在外,这与儒家所强调的民本思想不无关系。在“为民做主”的政治文化框架中,基层民众并不具备协商的主体性,不享有协商参与权利与决策权力。民国以来,一方面,国家权威下沉,以宗族为中心、在中央政权支配下形成的相对封闭的传统基层自我管理空间被极大压缩;另一方面,乡绅阶层官僚化以及官府行政权力增强形成“一种严厉的官僚政治的和极权主义的地方管理制度”,使得“那些原应是‘自治’载体的单位变成了使官僚政治更深地渗透进地方社会的单位”[3],造成基层自治结构失衡,而精英协商传统也随之断裂。

   中国共产党在抗日战争局部执政时期,开始重视协商共治并积累了详实的协商经验。在根据地探索并实践的“三三制”,创造了中国共产党与党外人士的协商对话平台。这是基层政权协商的典型实践,为现代中国协商政治的建立与发展提供可资借鉴的丰富资源;此外,中共还重视基层群众的话语力量及其作用。1944年底到1945年,各根据地开展“公民评议”运动,同时强调基层群众评价政府工作报告以及干部深入群众并以个别谈话等方式鼓励后者评议的重要性。协商主体开始涉及精英之外的普通民众,协商成为民众政治参与渠道之一而具有民主转型色彩。正如毛泽东指出,“全国人民都要有说话的机会”,而“共产党提出的使各界人民都有说话机会、都有事做、都有饭吃的政策,是真正的革命三民主义政策”[4],党在该时期的协商探索为新中国成立以后协商民主的发展积累了历史经验。20世纪80年代末,西方协商民主理论产生,2001年,哈贝马斯访华将协商政治(deliberative politik)的程序主义、主体间性以及对话理论等概念引入中国。在本质上,相较于西方协商民主强调交往理性与主体反思,并试图重新唤起公共参与精神以缓解自由主义民主的赤字危机,我国协商民主侧重“咨议”,是在非竞争性政治生态中生发的、实现多元政治力量合作的机制,在基层的发展则是中国共产党对群众路线的一以贯之与执行,也是群众路线在政治领域的重要体现。

  

   三、制度空间创设:体制转换与结构性要素

   新中国成立以来,毛泽东多次强调党员干部听取群众意见与客观批评的重要性,他指出:“讨论问题,就压制群众的积极性,不许人家讲话。这种态度非常恶劣。……我们是干革命的,如果真正犯了错误,这种错误是不利于党的事业,不利于人民的事业的,就应当征求人民群众和同志们的意见,并且自己做检讨”[5]。但由于新中国成立初期县级以下并未设置功能完善的政治协商组织,更未进行基层协商完整有效的制度设计,基层干群间缺乏实际可行的对话渠道;特别是架构于计划经济基础上高度集权的政治管理体制,压缩了基层协商民主发展所必需的基层自主性、社会独立性与个人主体性的制度发展空间。

   首先,中央政府对地方政府的控制与命令压制了后者的积极性与创造性,基层基本不享有自主决策权限。由于需要快速消解自晚清至新民主主义革命时期所积累的总体性危机,在实现新中国经济资本积累的同时建立社会主义制度,国家实行计划经济体制,由中央政府通过指令与计划安排国家经济活动,这促使中央政府实现高度集权。此外,1954年宪法规定的纵向政府职责配置存在严重同构性与交叉性,不合理的垂直管理体系造成地方政府特别是基层政府成为中央政府从属者及其政策执行者,自主权极少。其次,政府过度侵蚀社会边界,社会不存在独立生存的分殊空间。国家几乎垄断全部的社会资源及其配置供给,“政治机构的权力可以随时无限制地侵入和控制社会每一阶层和每一领域的指导思想”[6],但是社会并不存在能够抗衡国家侵入的组织化力量,也无法建构公民与国家对话渠道以对其权力形成监督制约。再次,全能型政府行为模式压制个人的主体性。一方面,国家在经济与社会领域的全面渗透造成个人对国家的极度依附,其所享有的资源来自于国家计划性分配;另一方面,政府“将农民纳入于以地域为单位的集体组织中,将城市居民纳入各类‘单位’组织中”[7],极大地限制了社会阶层的自由交往与自由流动。特别是在农村,“人民公社制度的实施,更是以其半军事化的组织管理方式彻底摧毁了农村的自治空间”[8]。以行政组织模式构造的农村集体组织或城市单位成为政府的基层代理人,借助政府分配的资源实现群众对其高度依附,直接造成基层协商民主发展的独立制度主体缺失。基于此,该时期基层协商民主的发展基本处于停滞状态。虽然1957年中共中央《关于整风运动的指示》鼓励群众与知识分子等向中国共产党提出意见和批评,帮助其回归群众路线,但是同年“反右倾”斗争的扩张再次割裂这种对话协商空间。此后,全能主义政治的强化更使得协商民主呈现断裂。

   1978年开始的改革使得国家经济建设重回正轨,而作为国家政治建设关键任务之一的基层民主建设也随之被重提日程。20世纪80年代,随着经济领域改革带动政治领域适应性改革,促进基层协商民主发展的结构性要素得以生成,基层自主性空间释放,基层群众获得主体性地位,基层社会的独立性渐进生存。

   一是基层自主性空间在党和国家肯定基层民主价值、探索基层自治形式的过程中得到释放。1981年《关于建国以来党的若干历史问题的决议》认为,“反右倾”斗争严重损害基层民主生活,要逐步建设高度民主的社会主义政治制度,在基层政权和基层社会生活中逐渐实现人民的直接民主;1982年党的十二大强调要扩展社会主义民主的范围,发展基层民主生活的群众自治;1987年党的十三大提出要进一步下放权力,克服基层缺乏自主权弊端,同时提出要建立社会协商对话制度,并分别在国家、地方和基层三个层次就相关问题开展协商。一系列制度资源供给不仅释放基层自主空间,为基层民主拓展奠定基础,更加通过肯定协商对话的积极作用为其生长提供初始性制度动力。

二是在基层群众性自治组织建立之后基层群众获得政治主体性地位,在改变自身依附状态的同时也使得固化的社会关系得到一定程度缓解。1982年宪法明确规定“城市和农村按居民居住地设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中共中央党校(国家行政学院)学报》2019年第5期
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