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张守文:经济法的法治理论

更新时间:2020-08-12 14:15:49
作者: 张守文  
只有体现、遵循相关规律,经济法才能成为持续有效发挥作用的良法。其中,对价值规律、竞争规律等市场经济规律的认识,直接关乎能否有效发挥市场在资源配置方面的决定性作用和更好地发挥政府的作用,以及能否正确处理政府与市场的关系,对于经济法各类具体制度的构建,以及现代市场体系和现代经济体制的完善,可谓至为重要。为此,我国在相关经济法的立法中,专门强调要遵循相关经济规律。例如,《价格法》就规定价格的制定应符合价值规律。其实,即使许多立法没有明文规定要体现哪类经济规律,也都是对相关规律的法律转化和具体落实。

   此外,经济法立法的合理性,还体现为基于现实的差异性,在兼顾和均衡保护各类主体利益的过程中,保障实质公平,实现分配正义和发展正义。为此,经济法的立法尤其要考虑各类主体的能力差异,其中,对财政汲取能力与财政承受能力、税收征收能力与纳税能力、金融调控能力与金融监管能力、金融服务能力与市场融资能力、市场竞争能力与市场规制能力、市场消费能力与消费保护能力的权衡和考量,以及对弱势群体(如小微企业、消费者)的倾斜性保护,都有助于增进经济法立法的合理性。

   总之,上述的合理性与合法性,直接影响相关立法的“包容性”和正当性,影响各类经济法制度能否成为良法,因此,从立法维度提炼法治理论,应充分考虑立法的合理性与合法性的要求,这是构建经济法的法治理论的重要基础。

   (三)从立法维度提炼法治理论

   从立法维度看,上述从“法”与“良法”维度探讨的各类法治问题,对于经济法的立法完善尤为重要。其中,从“什么是法”的角度,需关注经济法与经济政策、经济法与公认的商业道德的关系,明晰经济法与政治、经济、社会、文化之间的交互影响,还要研究经济法与改革、经济法与发展等关系的法律调整,以及政府与市场、经济法与相关部门法等关系的法律协调。此外,从“什么是良法”的角度,应关注经济法的制度建构、立法升级与规范协调,并对各类经济法立法进行合理性与合法性分析,着重考察经济法的立法能否有助于协调各方利益,促进经济与社会的良性运行和协调发展,从而不断提升经济法制度的包容性,使其成为真正的良法,实现经济法领域的良法之治。

   基于上述分析,在构建经济法的法治理论的过程中,应参酌一般的“立法理论”,关注经济法领域的立法权分配、立法体系构建、经济政策与经济法的关系等问题,并在此基础上通过融入经济法的特殊性,提炼“经济法的立法理论”。该理论不仅应关注经济法的立改废释等基本问题,还要研究贯穿经济法立法的发展理念和多元价值,探寻如何遵循经济规律和立法规律,切实做到科学立法和依法立法,从而在法治框架下推动经济法的制度改进,促进和保障经济与社会的发展。

   此外,立法的重要目标是制定“好的法”,因而基于上述“立法理论”,还应进一步从构建良法”的视角,提出更为具体的“法律优化理论”。首先,按照法治原则的要求,经济法的立法应具有合法性,满足合宪性以及立法正当性的要求。为此,经济法立法从实体到程序都应正当、合法,不能与上位法相冲突;同时,其立法目标与相应的调控、规制手段也都要合法,以处理好改革与法治的关系,切实保障基本人权。其次,经济法的立法还应具有合理性,能够有效平衡公平与效率、自由与秩序、安全与发展等基本价值,充分实现经济法作为“发展促进法”“经济分配法”“风险防控法”“危机对策法”的功能,在实质上保障分配正义和发展正义。只有全面体现上述价值以及相关理念和规律,不断增进立法的合理性和合法性,才能实现经济法结构与功能的持续优化。

   总之,从立法维度,应提炼“立法理论”以及更为具体的“法律优化理论”,并将其作为构建经济法的法治理论的基础。其中,立法理论的研究涉及法治基础、法治价值、法治目标、法治手段等诸多重要问题,因而历来在法治理论中占据重要地位。此外,经济法的法治理论,尤其应基于经济法的特殊性和“良法”的维度,关注具体的“法律优化理论”,因为法律能否优化对善治目标的实现有更为重要的影响。

   三、构建法治理论的核心问题:守法与善治

   已制定的法律是否被普遍遵守、能否据此实现有效治理,此即“守法与善治”问题,它是构建法治理论的核心问题。尽管通常谈及守法,大都强调“全民守法”,但守法更是政府的职责。在经济法领域,普遍守法既是市场主体、社会公众的基本义务,更是对立法机关、政府部门和司法系统的严格要求。

   守法与善治,事关法律遵从与法律实施效果,都与“治”直接相关。经济法领域的“治”,同样可有动静之分,其中,动态之治是运用经济法实施的治理,静态之治是一种“不乱”的状态,是依经济法形成的“秩序”。动态之治是手段,静态之治是经济法调整力图实现的目标。例如,运用宏观调控法对经济运行的调控,运用市场规制法对市场竞争的规制,即为动态之治,而由此实现的整体经济均衡或者“经济与社会的良性运行和协调发展”的状态,则是静态之治。基于良法应被普遍遵从的法治要求,政府和其他各类主体均需认真遵守经济法,并且,政府还要更善于依据经济法实施调控和规制,即应当更“善于治”。

   随着立法的不断完善,守法与善治将成为法治理论研究的核心问题。由于在宏观调控法和市场规制法的实施过程中,政府始终居于主导地位,因而其能否守法与实现善治更为关键,在此关键基础上提炼法治理论,会更有助于揭示和解决经济法运行中的突出法治问题,并不断提升经济法治水平。为此,下面着重研讨政府的守法与善治问题。

   (一)政府的守法与善治是关键

   守法与善治密切关联,没有各类主体的守法,就没有法治,也不可能有善治。基于系统思维和法治思维,法定原则不仅适用于立法环节,也适用于法律实施环节。因此,无论是拥有调控权和规制权的政府部门,还是相关司法机构,都应遵守法律,依法办事,而不能超越职权、滥用职权,只有广义的政府切实守法,才可能在经济法的执法和司法过程中实现有效治理的善治目标。

   1.对政府守法的特别强调

   经济法是治国之法,对于国家的经济治理可谓举足轻重。在市场经济条件下,国家与国民、政府与市场、中央与地方等各类重要关系,都离不开经济法的有效调整。只有各类主体在法治框架下严格守法,才能形成良好的法律秩序;同时,基于政府在宏观调控和市场规制方面的主导地位,只有政府模范遵守经济法,善于运用经济法实施治理,才可能实现“善治”。因此,对政府守法需作如下特别强调:

   首先,政府应按法定职权依法调制。基于职权法定原则,在经济宪法对政府机构进行经济分权的基础上,经济法的体制法需具体分配宏观调控和市场规制的职权,并由此确立国家经济管理体制的基本框架。因此,作为经济法主体的各级政府及其职能部门,都应依法定的经济职权和经济职责,依法定程序进行宏观调控和市场规制,不得越权、滥用权力,也不得弃权。各级政府切实遵守经济法,善于依法进行调控和规制,是有效实现经济治理和法治经济目标的基本保障。

   其次,政府要依法推动国家经济职能的实现。现代国家的重要经济职能,是依法进行宏观调控和市场规制,有效提供公共物品,维护和保障公共利益,为此,政府应基于经济宪法的规定和精神,通过经济法的有效实施,不断完善市场经济体制和经济管理体制,全面推进现代经济体制和现代市场体系的确立,为构建现代化的经济体系提供制度支撑和保障。在此过程中,政府应在法治框架下,综合运用各类经济法制度,切实平衡效率与公平、自由与秩序、安全与发展等诸多价值目标,推动国家经济职能的全面实现。

   最后,政府必须真正依法办事。依法办事是法治的基本要求,而“依法”首先是强调政府要遵守法律,这对于经济法的有效实施非常重要。例如,在税法的实施过程中,就存在着税法规范未被严格执行等诸多问题,其中,征税机关仅在名义上重视税收法定原则,在税法实施过程中不依据法定税率或法定规则征税的情况屡见不鲜,为完成税收目标或收入任务而罔顾法律规定的问题亦非个例。由此导致的不确定性不仅严重影响市场主体的税法预期和税收利益,也会对税收秩序、征纳关系产生负面影响。又如,在市场规制法领域,市场监管部门的反垄断或反不正当竞争执法存在的不确定性,同样会影响市场主体的合理预期,并对公平竞争的市场秩序产生负面影响。因此,政府只有切实依法办事,严格遵守法定规则,才能缓解经济法实施过程中的不确定性问题,以体现法治原则的要求。

   总之,对政府守法应特别强调,只有政府严格遵守经济法,真正做到依法办事,才能充分保障市场主体的信赖利益,持续优化营商环境,提升政府的公信力,切实解决法律实施中的问题,并在此基础上处理好政府与市场的关系、中央与地方的关系、调制主体与调制受体的关系,从而实现经济法领域的“善治”。

   2.政府应“善于”依法治理

   政府不仅需带头遵守经济法,还应基于最大的“善意”,善于运用经济法实施治理,只有其“善于治”,方能实现“善治”。政府是否善于治理,与其认知能力、法律意识、执法水平等密切相关。我国曾长期实行计划经济体制,转型为市场经济体制的时间相对较短,政府在宏观调控、市场规制方面的经验尚需积累,面对日益复杂的市场经济活动,特别是市场化、信息化、国际化带来的大量棘手问题,政府能否在经济法的执法活动中秉持基本的法治原则,有效应对各类复杂问题,一直面临着巨大考验。为此,政府至少应在如下方面更善于依法治理:

   首先,政府应善于依法防范和化解风险。针对风险社会日益积聚的各类风险和不确定性,在风险防控或危机化解方面,应始终坚持法治思维和法治方式。例如,在当代风险社会和信息社会,通过建立经济法上的信息披露、信息公开、信息报送、信息交换等各类信息制度,来防控相关领域的风险,是进行经济治理的有效手段。政府只有善于运用信息技术、信息规制工具,才能更好地防范和化解相关风险,并由此实现善治。为此,应在法治框架下,建立各类风险防控制度和信息规制制度,并把两类制度结合起来,同时,还应通过信息技术的有效运用,不断赋能经济治理,提升宏观调控和市场规制的能力,增进经济法的调整实效。

   其次,政府应善于在法定空间内灵活规制。经济法的许多规定较为原则,而现实的经济活动却变化万千,因此,政府应善于在法治框架下和法定空间内进行适当的法律解释,对各类变动不居的经济行为实施灵活、有效的规制。当然,政府要处理好法律解释与原初立法的关系,结合制度现状与未来发展,以及市场化、信息化、国际化的时代要求,遵循相关解释规则,降低法律实施的不确定性,增强各类主体的可预见性,以实现法律系统整体功效的最大化。

   最后,政府应善于依法推动“多元共治”。在经济法的实施过程中,以政府为一方的调制主体固然重要,但市场主体等各类调制受体的作用亦不可替代,因而需要引入“多元共治”。政府只有善于引导各类主体广泛参与治理,在此过程中充分尊重其权利并保障其合法利益,才能使经济法得到普遍遵守;而较高的经济法遵从度,更有助于实现善治的目标。其实,无论是数字经济下的各类平台,还是消费者协会、各产业领域的行业协会等,都可以在经济治理中发挥重要作用,同时,政府善于引入多元共治,也有助于弥补其自身调制能力之不足。

   总之,政府应在法治的框架下全面守法,善于解决当代风险社会、信息社会存在的诸多“复杂性问题”,善于运用法律解释和多元共治等手段,克服面对复杂局面无力作为的问题,不断提升经济治理的水平,从而持续实现善治的目标。

   (二)守法与善治的法治理论提炼

普遍守法是法治的基本要求,广义的守法是在经济法的法治体系的各个环节和层面,所有主体都要遵守法律,而不限于狭义的守法环节。(点击此处阅读下一页)

本文责编:yangjiaxin
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文章来源:《当代法学》2020年第3期。原刊责任编辑:刘红臻。
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