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刘松山:关于地方人大立法规划的十个问题

更新时间:2020-08-11 22:18:53
作者: 刘松山 (进入专栏)  

          

     关于地方人大立法规划的十个问题

                                

刘松山*

  载《地方立法研究》2020年第4期

  

      内容摘要  地方人大立法规划中有不少需要研究的问题。地方党委对同级人大立法规划的领导,与党中央对全国人大立法规划的领导,应当有所不同,建议充实地方党委法制力量,加强和改善对同级人大立法规划的领导。编制地方立法规划时,应当体现立法中的探索创新精神,能用规章、政策解决问题的,尽量不制定法规,重视立法监督在规划计划中的地位,激活地方立法的有效期,适当改变对法的普遍性和稳定性的传统认识。在省以下的地方立法中,应当淡化立法规划,重视立法计划,注重通过年度计划的方式灵活安排立法项目。在编制立法规划时应当多发挥人大常委会工作机构的作用,以克服部门利益倾向,解决立法门槛问题,并为代表委员提出议案直接进入立法程序预留空间。地方人大还可以多采用决议、决定的方式解决立法问题,为立法规划留下空间。

      关键词  立法规划  党的领导  创新探索  政策  法的稳定性  立法监督  淡化规划  决议决定

  

   在我国,立法规划是人大及其常委会立法活动中的一个重要环节。长期以来,不仅全国人大常委会十分重视立法规划,地方人大常委会在立法工作中也很重视立法规划。全国人大常委会法工委设有立法规划室,专门承担全国人大及其常委会立法规划计划等方面的日常辅助工作。与此同时,全国人大层面的立法规划也相应地受到较多关注和研究。但与全国人大相比,地方人大立法规划的编制有自身的特点,其中不少问题尚没有引起足够重视和研究。比如,如何实现地方党委对同级人大立法规划的领导,地方在编制立法规划时应当如何体现宪法精神,如何处理法规规章与政策的关系、法规的稳定性与有效期的关系、立法规划与立法计划的关系,以及法规与决议决定的关系等。重视和研究地方立法规划及其相关的基础性问题,对于科学把握立法规划在地方立法中的定位,用立法规划有效引导地方立法工作,具有重要意义。本文拟就这些问题提出一些意见和设想。


   一、加强和改善地方党委对立法规划的领导

      地方立法工作要受同级地方党委的领导,而地方党委的领导,又首先是通过立法规划进行领导。2016年,中共中央出台了“关于加强党领导立法工作的意见”。这个意见在提出党中央指导国家立法规划计划编制、审定立法规划计划的同时,还明确要求,有立法权地方的党委,也要加强对本地区立法规划计划编制活动的领导,统筹安排好本地区立法工作。但是,地方党委如何加强对同级人大立法规划的领导,有一些问题需要研究:

      1、如何加强地方党委领导立法规划以及全部立法工作的力量。

      立法是政治性、专业性、理论性和实践性都很强的工作。如何确定科学的立法规划,对做好地方立法工作,有重要影响。而在一个地方,什么样的事项应当立法、何时立法、以什么方式立法,都应当放在该行政区域的整体事业中加以通盘考虑。党委指导编制和审定立法规划,不仅党委的负责人要具备相应的法治素质,而且需要得力的参谋助手班子,这个班子要掌握地方发展实情,熟悉经济社会发展规律,通晓法治发展规律。所以,地方党委开展对人大立法规划的领导,需要运用法治思维和法治方式,需要有一批这方面的专门人才。

      实践中,立法的专业力量主要集中在人大和政府的法制工作部门,党委在这方面的力量相对薄弱。党的十八大以来,党内法规建设受到前所未有的重视,地方党委已经开始重视和加强党内法规工作队伍的建设。但党内法规与国家法律和地方性法规的内容、制定党内法规和制定地方性法规的程序,都还有很大区别。在设区的市获得立法权后,各级地方党委都负有领导同级地方立法的职责,因此,加强党委法制力量的建设就成为一项紧迫任务。为加强地方党委对立法规划的领导,建议各有立法权的地方党委,十分重视加强自身法制专业人才队伍的建设。在人大一方面,也可以由地方人大常委会党组向同级地方党委提出建议,并加强沟通,以加强党委研究立法的专门力量,为党委领导立法发挥重要的参谋助手作用。

      2、地方党委对同级人大立法规划的领导,与党中央对全国人大立法规划的领导,在原则精神、方式方法上,是不是完全相同?

      改革开放以来,党中央对全国人大立法规划的领导,经过了一个不断发展变化的过程,也积累了丰富经验。但地方党委对同级地方人大立法规划的领导,能不能、需要不需要完全效仿党中央对全国人大立法规划的领导?这是一个需要讨论研究的问题。主要是因为,地方立法工作在地方整体性工作中所占比重和地位,与全国人大及其常委会立法工作在国家总体工作中所占比重和地位,并不完全相同;地方立法所涉及的事项,与全国人大及其常委会立法所涉及的事项,有很大不同;地方立法工作的任务、节奏和灵活性,与全国人大及其常委会相比,也不相同;而地方立法的层级,既包括省一级,也包括立法法修改前的较大市一级,还包括立法法修改后的新的设区的市一级,与全国人大及其常委会这一立法层级,也有很大不同。所以,地方党委对同级人大立法规划的领导,与党中央对全国人大立法规划的领导,在原则精神和方式方法等方面,应当有所区别,体现不同地方立法的特殊性。

      3、对地方党委如何领导立法规划进行探索研究。

      2016年党中央关于加强党领导立法工作的意见,在提出坚持民主决策、集体领导立法工作的同时,又强调地方党委主要负责同志要履行领导立法工作第一责任人职责,做到重点立法工作亲自过问、重要立法项目亲自推进,其他负责同志要按照党委统一部署抓好分管领域相关重要立法事项。这个提法对于加强地方党委对立法规划的领导是必要的,但实践中又可能出现这样的情况:一件事项是否属于重要立法项目、是否要制定法规、何时制定法规,容易取决于一些地方党委主要负责同志或者分管某一方面工作的负责同志的想法和意见。这样,地方党委负责人个人的意见在立法规划中往往占有很大的权重,而根据他们个人意见确立的立法项目,又未必属于社会急需,未必符合地方立法要求。所以,在加强地方党委对立法规划的领导的同时,还需要不断改善党委的领导,努力做到科学领导立法规划,以避免个人意志左右立法规划的情况发生。这是一个需要研究的问题。

  

   二、编制立法规划应当体现探索创新的地方立法精神

      为什么要赋予地方立法权?按照彭真在1979年在关于七个重要法律草案的说明中所说,赋予省一级人大及其常委会制定地方性法规的权力,就是要发挥中央和地方两个积极性。[1]按照1982年宪法的规定和精神,就是在中央统一领导下,充分调动地方的主动性、积极性。但是,地方的主动性、积极性的含义是什么?地方在立法工作中如何贯彻宪法的这一精神?这个问题,长期以来,抽象的笼统的提法比较多,深入的、细化的论证比较少。

      立法中,地方的主动性、积极性,在不同的历史时期、不同的行政区域,应当有不同的含义。比如,改革开放之初,法制建设刚刚起步时,由于各地方的情况差异大,经济社会发展不平衡,立法缺乏经验,全国人大及其常委会制定的不少法律就比较原则,有的规定甚至比较粗疏,一些具体的办法需要依靠地方立法来规定。这时候,用地方立法对法律包括行政法规加以细化,就是地方发挥主动性、积极性的重要内容,相应地,这类立法也占了地方立法的很大比例。但是,随着法律的不断精细化,以及区域经济社会向协同化、一体化发展,是否还需要将细化上位法作为地方立法的重点,让它在立法规划中占据很大比重,就是值得研究的问题。再比如,在东部沿海地区,一般说来,大力推行经济体制和行政管理体制机制改革,实行对外开放,是经济社会发展的主要任务,所以,根据本地方的具体情况和实际需要,加强体制机制改革和对外开放方面的立法,就是发挥地方主动性、积极性的重要体现;而在边疆地区,一旦维护民族团结、国家主权统一和领土完整以及社会稳定,成为压倒一切的根本任务,加强这方面的立法就应成为发挥地方主动性、积极性的重点。

      现在,中国特色社会主义建设的各项事业都呈现出崭新的气象,改革开放已经成为新时代的主题思想,在这一背景下,地方立法中主动性、积极性的要义是什么,是需要每个地方予以研究回答的重要问题。笔者认为,各地方的立法都有本区域的具体情况和实际需要,在主动性和积极性方面各有特点侧重,但先行性、试验性、探索性、创新性,应当是共同的精神,应当成为指导各地方确定立法项目、编制立法规划的指导思想和基本的出发点。

      认识中,有一种倾向,就是将地方立法分为实施性立法、自主性立法和创制性立法,很多地方在分析研究和编制立法规划时,都将这一分类及其在立法数量中所占比重,作为基础性的参考材料。这三个种类主要是站在立法权限的角度考虑,所做的大致分类,其初衷是处理好与上位法的关系,确保地方在法定的权限内行使立法权。但是,这一分类能否真实地反映宪法法律赋予地方立法权的初衷,能否反映地方立法所应当具有的精神,是需要研究的。实际上,这三种分类只能是一种大致的认识理解,很难说就十分周严,因为无论实施性立法还是自主性立法,其中都可以有创制性的元素。笔者认为,有必要在这三种分类的基础上,提炼出地方立法的共同品质,即先行性、试验性、探索性、创新性,使得各地方在编制立法规划、确定立法项目时,都从本地方的实际情况出发,因地制宜,始终将发挥地方主动性、积极性的宪法精神,具体化为不断探索创新的精神。无论是实施性立法、自主性立法,还是创制性立法,都应体现这一精神,以不断推地方进治理体系和治理能力的现代化。

      这里有两个问题,在编制地方立法规划时似乎可以研究:

   一是,如何看待现在地方立法规划中实施性立法数量偏多的问题?笔者认为,实施性立法本身无可非议,但是,随着上位法立法的不断精细化,实施性立法会相应地减少,地方能够直接执行上位法的就直接执行,尽量避免跟着法律、行政法规等上位法亦步亦趋。(点击此处阅读下一页)

本文责编:sunxuqian
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