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廖凡:中美第一阶段经贸协议汇率章节述评——以“汇率操纵”问题为中心

更新时间:2020-08-11 09:24:21
作者: 廖凡  

   内容摘要:中美第一阶段经贸协议汇率章节标志着双方就汇率问题达成阶段性共识,向双边和多边途径回归。汇率章节的主要内容涉及汇率政策及其透明度,核心义务则是不得操纵汇率。从现实情况出发,IMF的相关规则及美国国内法的相关规定,是认识和分析这一义务的主要参考坐标。IMF多边规则对于汇率操纵的认定较为克制,也未规定或授权采取任何制裁措施;美国国内立法和实践则更为激进,不仅依据1988年《贸易与竞争力综合法》有过认定先例,2015年《贸易便利化与贸易执行法》更是明确授权采取单边制裁措施。第一阶段经贸协议缺乏硬性的强制执行或争端解决机制,能否完全抑制美国的单边主义冲动还有待观察。当前中国需要做好三方面工作:一是秉持最大诚意,善意履行条约义务;二是进一步完善人民币汇率形成机制,增强相关汇率政策和汇率操作的透明度;三是强化底线思维,对潜在的“汇率补贴”指控做好预判和预案。

   关键词:第一阶段经贸协议  汇率章节  汇率操纵  汇率补贴  单边主义

  

   2020年1月15日,中美两国在华盛顿签署第一阶段《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府经济贸易协议》(简称《第一阶段协议》),旷日持久的中美贸易战暂时告一段落。除序言外,《第一阶段协议》共有8章,分别是知识产权,技术转让,食品和农产品贸易〔含17个附录(annex)、1个附件(appendix)和2个附件(attachment)〕,[1] 金融服务,宏观经济政策、汇率问题和透明度,扩大贸易(含1个附录),双边评估和争端解决,以及最终条款。其中,第五章为汇率章节,专门规定汇率问题以及与之相关的宏观经济政策和透明度事宜。总体而言,在该章中双方同意尊重彼此货币政策自主权,实施由市场决定的汇率制度,避免竞争性贬值,保持数据透明度,通过协商解决分歧。[2]相比贸易战期间美国在人民币汇率问题上咄咄逼人的单边主义做法,[3]这标志着中美双方就汇率问题达成阶段性共识,朝向双边途径以及国际货币基金组织(IMF)主导下的多边途径回归。[4]

   《第一阶段协议》汇率章节分为总则、汇率政策、透明度和执行机制4个部分,共13条。概而言之,这些条款中既有原则声明也有具体规定,既有重申承诺也有新增义务,既有实体性条款也有程序性条款。其中,较具实质意义的是有关汇率政策和透明度的内容,而核心义务则是汇率义务,或者说不得操纵汇率的义务。尽管《第一阶段协议》明确规定双方的汇率分歧应当首先在双边评估和争端解决安排框架下解决,但对于如何判定“汇率操纵”,协议中并无界定和说明,需要基于相关国际、国内法律规则来认识和分析。在国际法层面,IMF关于汇率操纵问题的多边规则是最重要的判定标准;在国内法层面,由于中国并无认定他国操纵汇率的立法,因此美国国内法就成为主要坐标。鉴此,本文首先对《第一阶段协议》的主要内容与核心义务作一介绍;然后分别讨论IMF和美国关于汇率操纵问题的相关规则与实践,以期为认识和分析“不得操纵汇率”这一义务提供较为全面的规则背景;在此基础上,第四部分对我国下一阶段的工作重点以及仍然存在的风险隐患加以反思和展望。

  

   一、汇率章节的主要内容与核心义务

  

   (一)总则

   总则部分的主要内容包括:一是彼此尊重对方依据国内法律的货币政策自主权;二是双方认识到实行灵活汇率制度在可行情况下能够起到吸收冲击的作用;三是双方共同的目标是奉行增强经济基本面、提升透明度并避免不可持续的外部失衡的政策。其中,尊重货币政策自主权意味着一方不能借助汇率问题干涉另一方自主实施的货币政策,这也是20世纪70年代布雷顿森林体系解体、浮动汇率合法化后国际货币体系的题中应有之义。其余两点则为国际社会的普遍共识。例如,第二点的完整表述为“强劲的经济基本面、稳健的政策和具有韧性的国际货币体系对于汇率稳定至关重要,从而促进强劲、可持续的经济增长和投资;实行灵活汇率制度在可行的情况下能够起到吸收冲击的作用”,与2018年3月二十国集团(G20)财政部长和央行行长会议公报中的措辞完全相同。[5]总则部分的第四点是关于汇率政策的承诺,为行文方便起见,放在汇率政策部分一并分析。

   (二)汇率政策

   汇率政策部分实际上是中美双方在汇率政策上做出的承诺,包括:一是恪守G20公报中关于汇率的承诺,避免竞争性贬值或将汇率用于竞争性目的,包括对外汇市场进行大规模、持续、单向干预;二是双方均确认受IMF协定约束,避免通过操纵汇率或国际货币体系来阻碍国际收支的有效调整或取得不公平的竞争优势;三是实现并维持市场决定的汇率制度;四是保持经常沟通,就外汇市场情况、活动与政策进行沟通协商,并就IMF对各自的汇率评估进行沟通协商。

   上述第一点是对近年来各国在G20框架下相关承诺的重申。2016年G20领导人杭州峰会公报即载明:“我们重申,汇率的过度波动和无序调整会影响经济金融稳定。我们的有关部门将就外汇市场密切讨论沟通。我们重申此前的汇率承诺,包括将避免竞争性贬值和不以竞争性目的来盯住汇率。”[6]2018年G20财政部长和央行行长会议公报重申:“我们认识到,汇率的过度波动和无序调整会影响经济金融稳定。我们将避免竞争性贬值,不以竞争性目的来盯住汇率。”[7]2019年G20领导人大坂峰会宣言也再度“重申我们的财政部长和央行行长2018年3月做出的汇率承诺”。[8]第二点则是IMF成员国均需遵守的法定义务。在固定汇率制解体后,《国际货币基金协定》(简称《基金协定》)第4条第1款成为约束成员国的主要法律条款。[9]根据该条款,IMF成员国承诺同IMF及其他成员国合作,以确保有秩序的外汇安排,促进汇率体系稳定。为此目的,成员国负有四项义务,其中具有实质意义的是第三项,即不得操纵汇率或国际货币制度来阻碍国际收支的有效调整或取得对其他成员国不公平的竞争优势。可见,第二点实际上是对该项义务的复述。

   第三点要求双方均应实现并维持市场决定的汇率制度,既是美方的一贯主张,也与中方多年来汇率形成机制改革的方向一致,毋庸赘言。第四点规定双方就外汇市场活动与政策以及IMF对各自的汇率评估进行沟通协商,则是一方面将双边协商作为汇率政策沟通协调的主渠道,另一方面强调以作为多边国际组织的IMF的具有权威性和客观性的评估作为双边协商的基准和参照。这本质上是对美国近年来在汇率领域单边主义做法的“纠偏”,将汇率分歧和争议的解决拉回到双边和多边轨道上来。

   (三)透明度

   透明度部分是关于数据透明度,主要内容为:一是双方应及时公布相关数据,包括国际储备、远期头寸、国际收支、进出口等数据,二是双方同意按时公布IMF第四条磋商报告,同时继续参与IMF官方外汇储备货币构成调查。具言之,双方确认按规定时间公开披露以下数据:(1)每月结束后不迟于30天内,按照IMF关于国际储备和外币流动性的数据模板,公布每月外汇储备和远期头寸数据;(2)每季结束后不迟于90天内,公布每季度国际收支金融账户的子项数据,包括直接投资、证券投资与其他投资(贷款与应收款);(3)每季结束后90天内,公布每季度货物与服务进出口情况。与此同时,双方重申并继续同意在IMF执行董事会(简称“执董会”)会议后4周内,公布IMF关于本方的第四条磋商报告,包括对本方汇率的评估情况;如IMF未公开上述信息,未被公开的一方应主动要求IMF予以公开披露。

   《基金协定》第4条第3款规定,IMF应当监督国际货币体系以保证其有效运行,并监督成员国遵守其根据该条第1款所承担的一般义务;为此目的,IMF应当严密监督成员国的汇率政策,并制定具体原则,在汇率政策上对所有成员国进行指导。此即IMF汇率监督职能的基本依据。IMF的监督包括两种形式,即双边监督和多边监督。双边监督是通过持续监测成员国的经济状况并在必要时同成员国进行磋商,对每个成员国的相关政策进行评估并提出建议,重点关注是否存在影响国内和外部稳定的风险,从而需要对经济或金融政策进行调整;多边监督则是对全球和地区经济趋势进行监测和评估,主要手段是定期发布《世界经济展望》和《全球金融稳定报告》。相对而言,更具实质意义的是以国别为基础的双边监督。根据《基金协定》第4条第3款第2项,成员国应当提供双边监督所需信息,并在IMF提出要求时就其汇率政策问题同前者进行磋商,此即所谓“第四条磋商”。

   由于第四条磋商属于双边而非多边监督,因此IMF并不强制要求公开磋商报告,是否公布由成员国自行决定。2004年,IMF首次公布中国磋商报告。[10]近年来,我国数据透明度不断提高,IMF经我国同意每年都会定期公布中国第四条磋商报告,介绍对我国经济和宏观经济政策的全面评估情况。[11]在此基础上,《第一阶段协议》明确了磋商报告的公布时限,并将公布报告从当事国的权利变为义务,从被动配合(“同意”)变为主动要求。这应当说一个实质性的改变。同样地,关于国内相关数据的公布,我国已于2014年采纳了IMF数据公布特殊标准(SDDS),并已常态化公布宏观经济及汇率相关数据,[12]但《第一阶段协议》将这一工作由自主公布的权利变为条约规定的义务,仍系实质性改变。

   (四)执行机制

   执行机制实际上是分歧解决机制。《第一阶段协议》规定,双方如在汇率问题方面出现分歧,应由中国人民银行和美国财政部在协议第七章的双边评估和争端解决安排框架下解决;若仍不能解决,一方还可请求IMF在其职责范围内予以处理,包括对另一方的宏观经济和汇率政策、数据透明度以及报告情况进行严格监督,或者发起正式磋商并提供适当意见。

   根据第七章,双方各自设立由指定的副部长和指定的副贸易代表牵头的“双边评估和争端解决办公室”,负责评估与协议履行相关的具体问题,接受任何一方提交的与协议履行相关的申诉,以及尝试通过磋商解决争端。如一方(“申诉方”)认为另一方(“被申诉方”)的行为不符合《第一阶段协议》,申诉方可向被申诉方的双边评估和争端解决办公室提出申诉。如申诉在副部级层面未获解决,申诉方可将该问题提交至中国国务院分管副总理和美国贸易代表,后者应视情况进行磋商;若磋商不能达成共识,一方可以“采取行动,包括停止其在本协议下的某一义务,或采取其认为适当的、以相称的方式实施的补救措施”。

   值得注意的是,第7.4条进而规定:“如被申诉方认为申诉方依照本项采取的行动基于善意,被申诉方不会采取反制措施,或以其他方式挑战相关行动(or otherwise challenge such action)。如被申诉方认为申诉方的行动基于恶意,其救济手段是向申诉方提交书面通知退出本协议。”这意味着,任何一方在其认为必要和适当时均可采取单方行动,而任何一方在其认为必要和适当时也均可选择退出《第一阶段协议》,而无需承担直接法律后果。换言之,协议并无硬性的执行机制,其执行有否取决于双方权衡利弊后的自主选择。惟其如此,具体到汇率问题,协议规定在双方无法达成共识时,通过作为多边国际组织的IMF在其职责范围内协助解决。这既符合IMF作为汇率评估权威机构的职责,也有利于约束单边主义行为。

  

   二、IMF关于汇率操纵问题的多边规则与实践

  

如上所述,《基金协定》第4条第1款规定了成员国在汇率和安排方面的一般性义务,特别是不得操纵汇率的义务。但是,对于何为“操纵汇率”、何为“阻碍国际收支的有效调整”或“不公平的竞争优势”,《基金协定》并无进一步说明。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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