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孙世彦:疫情防控措施对人权的限制——基于国际人权标准的认识

更新时间:2020-08-11 09:19:34
作者: 孙世彦  
限制任何人的表达自由本身不会对疫情防控有直接的作用:既起不到追踪和隔离有公共卫生风险的人的作用,也无助于保持社交距离。但是,限制表达自由与疫情防控具有间接但重要的联系。在疫情期间,公众的心理安全感和稳定性至关重要;而任何扰乱和破坏这些安全感和稳定性的表达,都可能给疫情防控措施及其效果带来消极的、负面的甚至毁灭性的影响——设想一下谣言导致的民众无序奔逃的后果即可。因此,疫情防控可以成为——有时必然成为——限制表达自由的理由。

   在表达自由方面,还需要注意《公民权利公约》第20条。该条第2款规定,对于构成“煽动歧视、敌视或强暴”的“任何鼓吹民族、种族或宗教仇恨之主张”,国家有义务以法律禁止。联合国认为,在新冠疫情期间发生的与疫情有关的煽动和鼓吹对某一或某些民族、种族的歧视、敌视或仇恨的言论,“可能对享有人权、可持续发展、国际和平与安全构成威胁”。因此,对于这样的言论,国家不仅可以基于限制表达自由的理由予以限制,而且实际上是有义务以法律予以禁止。

   (八)其他权利

   《经社文权利公约》第13条第1款规定“人人有受教育之权”;第15条第1款规定“人人有权……参加文化生活”。与《公民权利公约》规定的许多权利以及《经社文权利公约》规定的工会权利不同,在发生疫情时,国家为了防止构成公共卫生风险的人群聚集或密切接触,可能或必然关闭学校等教育机构,暂停或取消与教育有关的活动,关闭博物馆、电影院等文化场所,暂停或取消运动会、音乐会等文化活动,这些措施都构成了对受教育权利和文化权利的限制。

   《经社文权利公约》第11条规定“人人有权享受其本人及家属所需之适当生活程度,包括适当之衣食住”,还特别规定了“人人有免受饥饿之基本权利”即通常所说的食物权,这些权利即通称的适当生活水准权。第11条首先要求的并不是国家为个人提供包括衣食住在内的生活条件,而是要为获得这些生活条件提供可能。在疫情期间,个人获取这些生活条件都可能受到限制。首先,生产减停、人员隔离和交通管制可能造成包括食物在内的基本生活物资的绝对或相对短缺。其次,采取封锁某一地区或疏散某一地区人口等重大措施,可能造成有人无家可归或强迫迁离的情况,这些情况将限制对住房权的享有。

   甚至生命权和健康权都可能受到疫情防控措施的限制。例如,为了防止在医疗场所发生疾病传播或交叉感染,可能关闭某些不符合防疫条件的医疗场所或限制进入医疗场所的人数,这也会直接影响生命权和健康权的享有。

  

   三、疫情防控措施与人权保障的平衡

  

   在发生如新冠病毒流行这样的重大疫情时,几乎所有的人权都会受到一定程度的限制和影响。上文所述,仅仅只是概述式的,远没有全面呈现疫情本身和国家的防控措施对人权造成的所有限制和影响(例如对财产权的限制和影响),特别是没有结合真实世界中已经发生或正在发生的无数事件,也没有具体叙述可能受到疫情防控措施格外影响的人的权利所受到的限制和影响,这些人例如但不限于女性、残疾人、少数者、外国人、被剥夺自由者,等等。但可以说,重大疫情给任何国家的人权保障带来的影响,绝不亚于一场大规模的武装冲突:重大疫情给人权保障带来的影响的强烈程度可能不及武装冲突,但范围和规模很可能有过之而无不及。因此,在重大疫情期间,任何国家都不仅面临着如何有效防控疫情的重大挑战,而且面临着如何平衡疫情防控与人权保障的艰难挑战。

   为应对平衡疫情防控与人权保障的挑战,包括国家与民众在内的所有参与者首先必须对疫情防控和人权保障的关系形成清楚、正确的认识。在此认识过程中,最重要的一点是,不能将疫情防控与人权保障截然对立。诸如“隔离,人权没了;不隔离,人全没了”之类的说法具有极大的误导性。“隔离,人权没了”的说法将人权绝对化、极端化,完全无视绝大部分人权都可能因为公共卫生的理由而受到或多或少限制的现实。不能不分皂白地认为,隔离等为疫情防控所必需的措施一定构成对人权的侵犯,或者这些措施对人权的限制和负面影响必然等于对人权的侵犯。人权虽然为人所“固有”,但其充分享有和行使需要一定的现实基础条件,如和平、安全、稳定、秩序、生产等。如果这些基础条件不复存在或部分丧失,则作为“实有权利”的人权将受到极大影响,只会停留在“应然权利”层次上,而毫无现实意义。无论是国际法还是国内法之所以承认并规定绝大部分人权都要受到某种程度的限制,正是为了确保这些基础条件。在发生疫情时,国家采取的防控措施必然会限制大量的人权;但是,如果不采取任何措施,放任疫情发展,致使基础条件受到极大破坏,那么人们将更加无法充分享有和行使人权。因此,必须认识到,在放任疫情摧毁享有和行使人权的基础条件与采取为防控疫情所必要的限制人权的措施之间,国家只能“两害相权取其轻”;甚至可以说,国家为防控疫情而采取限制人权的措施,正是为了在更高程度上、更大范围内履行自己的人权义务。任何觉得某一或某些疫情防控措施损害了自己或他人的人权的人,在这一方面都必须铭记《世界人权宣言》第29条宣示的两项原则:人人对社会负有义务,因为只有在社会中个人人格才可能得到自由和充分的发展;以及为了公共秩序及公共福祉之所需,人人行使其权利和自由得受法律所确定的限制。

   因此,无论是国际法还是国内法,均明示或暗示承认和授权国家在发生疫情时,可以基于法律规定的公共卫生等理由限制众多人权的享有和行使。而且,在发生疫情时,如果通常的权利限制措施已经不敷使用,国际法还为国家提供了非常手段,即《公民权利公约》第4条规定的克减:国家有权在某种紧急状态危及其生死存亡之时,采取措施,减免履行其人权义务、施加超过限制条款在正常情况下所允许之限度的限制。如新冠病毒流行一样的重大疫情显然属于危及国家生死存亡的紧急状态,足以成为采取克减措施的理由。据一家非政府组织的统计,截至2020年6月15日,世界上共有89个国家根据国内法宣布了紧急状态(或类似状态),其中有17个按照《公民权利公约》第4条第3款的要求,通过联合国秘书长将其克减措施通知了其他缔约国。这一方面表明,新冠疫情的确对各国的生死存亡构成重大威胁,各国不仅有必要限制许多人权,甚至有必要采取克减这种极其非常规的措施;另一方面也表明,国际人权标准已经尽可能预想了这样的重大危急状况,为各国如何应对提供了法律空间和手段。

   “不隔离,人全没了”的说法尽管在一定程度上正确,但将其与“隔离,人权没了”相并列或对立时,似乎意味着为了防控疫情,就顾不得人权,或必然以牺牲人权为代价。对这一方面,必须正确地认识疫情防控所要保障的生命权和健康权与其他人权的辩证关系。可以说,人权在根本上关乎人的三大类基本需要——生命与安全,尊严、平等与自由,发展。其中,每一类需要尽管都自成目的,但同时也是实现后一类需要的基础和手段,因此生命与作为其自然延伸的健康不仅仅具有目的性价值,而且——甚至更重要地——具有工具性价值。为了确保生命与健康这一基础,固然需要限制人的尊严、平等、自由和发展,特别是在对生命与健康构成重大威胁的疫情期间。但是,如果认为可以为了保障生命与健康而将人的尊严、平等、自由和发展弃之不顾,就等于否定生命与健康的工具性价值,这将极大地缩减生命与健康的价值范围。实际上,所有遭受新冠病毒影响的国家,都面临着两项任务:先是防控疫情,后是重启正常生活。这充分说明,防控疫情只是手段,恢复人人能充分享有和行使人权的正常状态才是根本目的;任何将防控疫情和保障人权,或者将保障生命和健康与保障其他权利相对立的认识或做法,都与这一逻辑不相洽。

   从辩证法的角度看,疫情防控与人权保障这两者中,如何防控疫情是主要矛盾,如何保障人权是次要矛盾。这意味着,为了防控疫情的需要,可以甚至有必要限制众多的人权,不能要求国家在发生重大疫情期间,如同平时一样尊重和保障人权的享有和行使。然而,即使在重大疫情期间,对于保障人权与限制人权这两者,前者才是矛盾的主要方面,后者只是矛盾的次要方面。这意味着,为防控疫情采取的任何措施都必须随时考虑将保障人权作为检测标准和有力制约,在解决防控疫情这一主要矛盾的同时,充分顾及保障人权这一矛盾的主要方面。《国际卫生条例》第3条规定的4项执行原则中,第1项就是:“本条例的执行应充分尊重人的尊严、人权和基本自由。”作为第1项“原则”且使用“应”和“充分”的用语清楚地表明,对于《国际卫生条例》第2条所规定的目的和范围——针对公共卫生危害,预防、抵御和控制疾病的国际传播,并提供公共卫生应对措施,“尊重人的尊严、人权和基本自由”的要求具有贯穿性、强制性和全面性。

   无论是以《公民权利公约》为代表的国际人权标准,还是《国际卫生条例》所代表的国际卫生标准,都允许为了防控疫情而限制人权。但是,这种允许绝非一张“空白支票”,意味着国家可以采取其意欲的任何可能限制人权的措施,而不受任何制约。在现实中,侵害人权往往不是表现为对某一或某些权利的公然违反,而恰恰表现为对人权限制(广义上还包括人权克减)的滥用。因此,国际人权法特别注重制约国家限制人权的措施和行为,并为此发展出一系列精密的标准,对此有大量的实践理论(jurisprudence)和学理分析可供参考。例如,1984年由31位知名国际法专家提出的《关于〈公民及政治权利国际公约〉的各项限制条款和克减条款的锡拉库萨原则》(简称《锡拉库萨原则》)所总结的关于限制人权的理由的14项原则,尽管只是学理阐述,但仍可以用来指导为防控疫情而采取的可能限制人权的措施,以尽量避免对人权的不当限制甚至侵害。对于在包括重大突发公共卫生事件在内的紧急状态时期克减权利,人权事务委员会也曾发布详细的意见,尤其是针对新冠疫情期间克减《公民权利公约》所规定权利的意见,为防控疫情而宣布紧急状态、克减权利,提供了有力的指导。对此,联合国秘书长古特雷斯(António Guterres)也明确声明:“我们必须确保包括紧急状态在内的任何紧急措施都具有合法性、相称性和必要性,绝不能带有歧视,还要有明确的重点和具体时限,以侵入性尽可能最小的方法保护公众健康。”

   可以说,在平衡疫情防控与人权保障时,最重大紧要的挑战并不是直接保障人权,而是如何严格遵守无论是国际法还是国内法所规定的对“限制之限制”,不以无谓地牺牲其他人权作为保障生命和健康的代价。这样的思路也体现在《国际卫生条例》中。《国际卫生条例》第1条将“充分尊重人的尊严、人权和基本自由”列为执行该条例时的原则,但条例中并未直接规定需要尊重的人权和基本自由,反而主要规定了对其列举的各种措施的限制。如第17条规定,世界卫生组织总干事建议采取的合理措施“对人员的侵扰不超过可适度保护健康”的限度;第22条第3款规定主管当局在采取卫生措施时,“应避免伤害个人并尽可能避免造成不适”;第23条第1款第1项第3目和第31条第2款第1项规定,医学检查既要能够达到公共卫生目标,又要“干扰性最小”;第42条规定,卫生措施应当以“无歧视的方式实施”;第43条第1款规定,该条例并不妨碍国家执行为了应对特定公共卫生危害或国际关注的突发公共卫生事件而采取的卫生措施,但此类措施“对人员的创伤性或干扰性不应大于可合理采取并能实现适当程度保护健康的其他措施”;第45条第1款规定,国家对于涉及身份明确或可查明身份的个人的健康信息,“应保守秘密并匿名处理”,第2款规定,虽然国家为了评估和管理公共卫生危害,可透露和处理个人数据,但同时设定了若干限制条件。

对于新冠疫情期间的防控措施和人权保障,还可以指出三点。其一,新冠疫情具有科学上的未知性,即至少在疫情爆发初期,对于其致病原理、传染途径、感染率和致死率、有效防控手段等几乎所有方面,在科学上都缺乏明确的认识。因此,国家在采取应对措施,包括限制人权的措施时,很可能无法全面充分地顾及对“限制之限制”。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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