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孙世彦:疫情防控措施对人权的限制——基于国际人权标准的认识

更新时间:2020-08-11 09:19:34
作者: 孙世彦  
如“对嫌疑者实行检疫或其他卫生措施”“对受染者实行隔离并进行必要的治疗”“拒绝未感染的人员进入受染地区”都属于为防控疫情所需的对迁徙自由的限制。

   在为防控疫情而限制迁徙自由时,还有两种特别的情况。一种情况有关入境管理。 一般而言,一国是否允许外国人入境是其主权权利,而在发生疫情时,拒绝外国人入境是一种常见的防范措施;对于本国人,根据《公民权利公约》第12条第4款,他们“进入其本国之权,不得无理褫夺”,而从该公约的起草历史来看,一国出于公共卫生原因而拒绝本国国民入境,并不属于对进入本国之权的无理褫夺。不过,在实践中,各国很少因为公共卫生的原因而拒绝本国国民入境,而往往是对他们(以及对仍然允许入境的外国人)采取一定的卫生措施。《国际卫生条例》第18条第1款建议国家可对人员采取的措施中就包括“不准嫌疑或受染者入境”“进行出境检查并(或)限制来自受染地区的人员出境”;特别是第31条第2款规定,在有证据表明存在危急的公共卫生风险时,缔约国出于控制此风险的必要,可强制旅行者接受“预防或控制疾病传播的其他常用的卫生措施,包括隔离、检疫或让旅行者接受公共卫生观察”。这些措施必然构成对迁徙自由的限制。

   另一种情况涉及严格的隔离或检疫措施。当防控疫情的隔离或检疫措施“涉及在一个更狭窄的空间内、对活动的更严格限制”时,就脱离了迁徙自由的范围,而构成对人身自由的限制。《公民权利公约》第9条第1款保障人身自由权,但规定任何人不得“无理”予以拘禁,只能依法定理由及程序剥夺人的自由。这表明,在满足该条所规定之条件的情况下,基于公共卫生原因而限制人身自由,可能是合理的,不会构成“无理”拘禁。

   (二)隐私权利

   《公民权利公约》第17条第1款规定,“任何人之私生活、家庭、住宅或通信,不得无理或非法侵扰”。狭义上的隐私仅指私生活,即个人的存在和自主性、自我认同、完整性、私密性、交流沟通和性方面事项,而广义上的隐私还包括家庭、住宅和通信在内。无论是狭义还是广义上的隐私权利也不是绝对的,“不得无理或非法侵扰”的表述意味着,允许对这些权利予以合理合法的干预。在发生疫情时,国家为了掌握人员的健康和流动情况,有必要采取的一些防控措施将构成对隐私权利的限制。

   个人的健康状况本质上属于个人自主的隐私领域,但是,与传染病有关的健康状况已经不属于“其存在和行动的范围不触及其他人的自由的领域”。国家在发生疫情时,将有必要知晓和检查个人的某些健康状况,以作出更有效、全面的应对,这属于对个人隐私权利的合理限制。《国际卫生条例》第18条第1款建议国家可对人员采取的许多措施,如“审查在受染地区的旅行史”“审查医学检查证明和任何实验室分析结果”“需要做医学检查”“对嫌疑者进行公共卫生观察”“追踪与嫌疑或受染者接触的人员”即属于此类限制。另外,《国际卫生条例》第23条第1款第1项第3目规定,可要求对旅行者“进行能够实现公共卫生目标的侵扰性最小的非创伤性医学检查”;第31条第2款进一步规定,在有证据表明存在危急的公共卫生风险时,缔约国出于控制此风险的必要,可强制旅行者接受“创伤性和侵扰性最小、但可达到公共卫生目的的医学检查”或“其他常用的卫生措施”,包括“让旅行者接受公共卫生观察”。这些措施不仅适用于出入境管理,而且也可在一国之内使用,属于必要的社会干预措施。另外,任何医学检查以及强制治疗或接种疫苗等措施,并不构成《公民权利公约》第7条所禁止的非经本人自愿同意的医学或科学试验。

   在发生疫情时,个人的其他私生活权利也会受到限制。限制迁徙自由有可能影响家庭生活权利,隔离或检疫措施必然限制适用对象对家庭生活权利的享有。国家可能有必要掌握有关区域内的居住情况,这会在一定程度上构成对住宅权利的限制。国家不仅会限制宽泛意义上的迁徙自由,而且会限制与之相关的、日常生活中的出行,诸如登记出行者的住址和联系方式、询问出行者的外出理由。为防控疫情,国家还可能有必要掌握个人的行动轨迹,包括通过追踪移动通讯设备(手机)的信息,来确定有关个人的相对位置。纯粹为了社交目的的(同居家庭成员之外的)私人集会也属于《公民权利公约》第17条的范围,但显然不利于保持社交距离,因此也会受到限制甚至禁止。隐私还保护一个人的外在表现形式,如衣着,但至少在封闭场所或人员密集场合,作为重要社会干预措施的戴口罩的要求也将构成对隐私权的这一方面的限制。

   (三)集会自由、结社自由和工会权利

   《公民权利公约》第21条和第22条分别规定了集会自由和结社自由,且同样规定这些自由可以基于公共卫生的理由受到限制。在发生疫情时,为了防止疾病传染、疫情扩散,限制甚至禁止公众集会和社团活动是必然且必要的。

   根据《公民权利公约》第22条第1款,结社自由包括“组织及加入工会之权利”。工会权利更详细地规定在《经社文权利公约》第8条中,除其他外,该条第1款(寅)项规定“工会有权自由行使职权”,而对这一权利的行使,仅可予以法律规定的、为民主社会维护国家安全或公共秩序、或保障他人权利自由所必要的限制。在限制的理由中,并没有提到公共卫生。然而,在发生疫情时,工会权利可以受到限制,许多工会活动必须暂停,例如工会选举、进入工作场所、全国性或国际性的工会联络等。尤其是,作为工会的一项正当职能的集体谈判可以受到限制。根据国际劳工组织的实践,国家可以限制集体谈判的通常领域包括必要服务,因为其一旦中断,就会危害生命、人身安全或健康。显然,在发生疫情时,保障诸如医疗、供电和供水、通讯等必要服务至关重要,因此这些领域中工会的集体谈判权利可以受到限制。

   工会权利中,有一项特别权利即罢工权利。这一权利没有明文规定在《公民权利公约》中,而是规定在《经社文权利公约》第8条第1款(卯)项中。与《公民权利公约》不同,《经社文权利公约》没有对任何具体权利规定具体的限制理由,对于罢工权,只是规定其行使须以“符合国家法律为限”。但是,与工会的集体谈判权利一样,罢工权也可以在发生疫情时受到限制。在国际劳工组织的实践中,有4种广泛的情况,据其可以对罢工权利予以实质性限制:(1)严重的国家或地方紧急状态;(2)必要服务,其中断可能会危及全部或部分人口的生命、人身安全或健康;(3)必须存在最低限度的运作服务的情况;以及(4)涉及军队、警察或国家行政机关人员。同样很明显,疫情属于严重的紧急状态,期间必要服务一旦中断将有严重后果,最低限度的服务(如食品供应)和维护治安至关重要,因此许多领域中工会的罢工权可以受到限制,诸如医疗等领域中的罢工则可以被完全禁止。

   (四)宗教权利和少数者权利

   《公民权利公约》第18条第1款规定的宗教和信仰自由包括“集体……以礼拜、戒律、躬行及讲授表示其宗教或信仰之自由”,但该条第3款规定,这种“表示其宗教或信仰之自由”同样可以为保障公共卫生之必要而依法予以限制。显然,在发生疫情时,集体性的宗教活动与任何集体性活动(如公众集会或私人集会)一样,将对防控疫情造成极大的隐患,因此可以基于公共卫生的理由予以限制甚至禁止。

   《公民权利公约》第27条规定属于种族、宗教或语言少数群体的个人,有权与群体中其他成员共同享受其固有文化和信奉躬行其固有宗教。第27条没有明确规定这些权利可以受到限制,不过,它们受到暗示的限制。在发生疫情时,属于少数群体的个人仍然可以个体性地享受其文化、信奉躬行其宗教,而一旦集体性地“与群体中其他分子共同享受”这些权利,就有可能构成公共卫生风险,并按照一般人权法理受到限制。因此,在发生疫情时,少数群体的文化和宗教活动,只要涉及人群聚集或密切接触,就可以被限制甚至禁止。

   (五)工作权及与工作相关的权利

   《经社文权利公约》第6条“确认人人有工作之权利,包括人人应有机会凭本人自由选择或接受之工作谋生之权利”。对于工作权,国家首先承担的是尊重或不干预的消极义务,即不得主动采取减损个人凭其自由选择或接受的工作谋生的权利的措施。然而,在发生疫情时,国家采取的许多干预将直接影响个人的工作权,如关停非为民生所必要的行业将影响这些行业的从业者的工作、封锁某一区域将使得这一区域中的人无法到另一区域工作、停运公共交通将影响搭乘其去工作的人,等等。

   工作权还有一个特别的方面,即禁止强迫劳动。通常情况下,自由选择或接受工作的权利“意味着不以任何方式被强迫作出或从事就业”。相应地,《公民权利公约》第8条第3款(子)项规定,“任何人不得使服强迫或强制之劳役”。然而,这一权利或自由存在若干例外,其中包括《公民权利公约》第8条第3款(寅)项(三)目所规定的“遇有紧急危难或灾害祸患危及社会生命安宁时征召之服役”——这种服役不属于强迫或强制劳役。同样,国际劳工组织《关于强迫或强制劳动的第29号公约》第2条第2款(d)项也规定,“因紧急情况而强征的任何工作或劳务”不属于该公约禁止的强迫或强制劳动,并具体指出“恶性流行病”即属于一种“可能危害全部或部分居民的生存或安宁”的紧急情况。因此,在疫情期间,国家可能要求某些为防控疫情所必需的从业者——特别是但不限于医疗人员——坚守岗位。这将构成对这些从业者“自由选择或接受”工作之权利的限制。

   根据《经社文权利公约》第7条,“人人有权享受公平与良好之工作条件”,尤须确保安全卫生之工作环境以及休息、闲暇、工作时间之合理限制与照给薪资之定期休假。然而,在发生疫情时,对于为防控疫情所必需的某些工作,例如但不限于医疗工作或医疗设备与器具的生产,可能需要缩短休息时间、取消休假、延长工作时间等。这些情况也将限制这些工作的从业者享受公平与良好之工作条件的权利。

   (六)家庭权利和儿童权利

   《公民权利公约》第23条规定家庭“受社会及国家之保护”,第24条规定“所有儿童有权享受家庭、社会及国家为其未成年身分给予之必需保护措施”;《经社文权利公约》第10条规定,对家庭“应尽力广予保护与协助”,包括保护与协助“其负责养护教育受扶养之儿童”,以及对“所有儿童及少年应有特种措施予以保护与协助”;《儿童权利公约》还规定了更全面的儿童权利。在疫情期间,不仅国家履行这些义务的能力会受到影响,而且防控措施可能直接限制这些权利的享有。

   疫情以及国家采取的防控措施对家庭权利和儿童权利的限制很容易想象。例如,就家庭权利而言,当需要民众尽可能或必须留在家中时,家庭暴力事件可能增加,而为受害者提供庇护的场所和设施可能为了防疫需要已经被关闭;由于隔离或交通断绝,有人可能无法照料需要照料的家庭成员;在仅允许本国国民入境时,他们可能不得不与其具有其他国家国籍的家属分离;对于从事基本服务的人员,在学校和幼儿园已经关闭的情况下,如何平衡照料子女与工作的需要,将成为一个问题。就儿童权利而言,在学校和幼儿园关闭的情况下,他们的许多权利都会受到限制;为儿童健康所需的措施,如按时接受体检或接种疫苗,可能受到限制;有些儿童在其父母或监护人被隔离的情况下,可能处于无人照料的状态,这种状态甚至可能引起严重的后果;在儿童本身被隔离、检疫或接受治疗的情况下,其“同父母经常保持个人关系及直接联系的权利”(《儿童权利公约》第9条第3款)可能因为与防控疫情的需要存在冲突而受到限制。

   (七)表达自由

《公民权利公约》第19条第2款规定,“人人有发表自由之权利;此种权利包括……不分国界,寻求、接受及传播各种消息及思想之自由”。同样,表达自由也是一项可予以诸多限制的权利,该条第3款规定的限制理由中,就包括公共卫生。不过,公共卫生作为限制理由“在表达和信息自由的语境中只有次要的实际相关性”。这是因为,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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