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何田田:《国际卫生条例》下的“国际关注的突发公共卫生事件”:规范分析、实施困境与治理路径

更新时间:2020-08-11 09:16:43
作者: 何田田  
既然已经在谈判时得到了全体缔约国的接受,就应该得到采纳、遵守与适用,但现实情况略有差异。在缔约国层面,虽然《条例》第6条第1款明确规定“各缔约国应该利用附件2的决策文件评估本国领土内发生的事件”;然而,世卫组织调查发现,《条例》生效13年以来,只有半数国家归口单位表示,其国内立法机构制定了法律以实施附件2。同时,日内瓦大学的一份报告表明,尽管附件2的算法步骤敏感,但就达到通报潜在PHEIC事件决策文件的预期目的而言,只是一定程度上是精准的。劳伦斯·戈斯廷也提出,附件2对于许多疾病缺乏特定与详细的指导。

   3. PHEIC的判断与决定

   缔约国提供的仅是潜在PHEIC的信息,最终决定是否构成PHEIC的判断权在世卫组织总干事。根据《世界卫生组织组织法》(以下简称《组织法》)的规定,总干事是世卫组织的技术与行政首长。作为国际组织的“首席行政长官”,总干事在《条例》下拥有宣布PHEIC这一重要权责,其重要性体现在即使相关缔约国不同意,甚至在委员会会议讨论后也不建议的情况下,总干事仍可单独作最终决定。

   在国际组织中拥有最终单独决定权的“首席行政长官”是罕见的,世卫组织总干事就是其中一例。即使《条例》纳入了专家(即突发事件委员会)参与决定的程序,但仍赋予总干事重要的最终单独决定权。当然,世卫组织总干事决定PHEIC这一权责受到了前述已提及的严格程序的限制。实践中,世卫组织总干事在已宣布的6次PHEIC中,每一次决定均听从了委员会的建议。

  

   二、PHEIC的实施困境

  

   实施《条例》是196个缔约国和世卫组织的共同责任。《条例》生效以来,遇到了很多挑战,其中有不少是与确定与执行PHEIC有关的困境,例如确定PHEIC的标准解释,在不满足相关标准但可能需要紧急升级公共卫生应对措施时的预警方案,以及缔约国执行额外卫生措施的合法性等等。

   (一)世卫组织的困境:宣布PHEIC的时间

   《条例》赋予了世卫组织在有全球影响的突发公共卫生事件中重要的职责,其中就包括在适当时候拉响全球最高警报——宣布PHEIC。但是,在不确定性的公共卫生风险面前,是否拉响警报,何时拉响警报,在国内法与国际法上都是很困难的决策。世卫组织同样因为在以往历次事件中,对于是否决定PHEIC,何时决定PHEIC面“举棋不定”而面临争议。

   以2018年刚果民主共和国暴发的埃博拉疫情为例。2019年7月,总干事在召集《条例》委员会会议后,宣布埃博拉疫情构成PHEIC,并发布临时建议。但是,在此次宣布之前,总干事已分别于2018年10月、2019年4月和2019年6月三次召集委员会讨论该疫情是否构成PHEIC。从前三次委员会声明来看,总干事均听从了委员会的拒绝建议,尤其是2019年4月声明的措词引发了学界强烈关注。该声明认为,此阶段宣布埃博拉疫情为PHEIC没有“额外的益处”。批评声音称,“额外的益处”不是《条例》下PHEIC的判断标准,有没有“益处”不是科学专业判断,只是个政治性考量。宣布PHEIC后的全球应对行动,确实无法像经济发展一样带来“益处”,世卫组织在经济发展面前“妥协”是无法接受的。相反观点则称,注意到疫情暴发的背景情况,“额外的益处”仍然是个专业决定。这份声明的发布时间离疫情暴发已有10个月,尽管刚果民主共和国与邻近的乌干达边境人员往来密切,但即使这样,乌干达的疾病蔓延还在可控范围内,不构成《条例》PHEIC定义下的“国际传播”;而且受染地区是一个冲突频发的特殊区域,长期以来就存在人道危机;如果此时宣布PHEIC,潜在不利影响会使得该地区更为受限,甚至无法获取现有的可得支持。从上述PHEIC宣布带来的争议看,世卫组织主要受到两方面的挑战:PHEIC的标准,以及PHEIC的宣布是专业判断还是治理决定。

   基于以下两方面考虑,本文认为,PHEIC既是个专业判断,也是个治理决定。一个方面是《条例》的目的。《条例》第2条规定其“目的”为:“避免对国际交通和贸易造成不必要干扰的适当方式,预防、抵御和控制疾病的国际传播,并提供公共卫生应对措施”;也就是说,世卫组织在开展疾病国际传播的预防、控制与应对工作时,要尽可能地不干扰或不影响国际交通和贸易。除此以外,《条例》的很多条款都规定或体现了微妙的卫生、安全、贸易、人员流动和人权等不同价值目标的考量。另一个方面是PHEIC的判断权责。《条例》将PHEIC的最终单独决定权赋予总干事个人是有理由的。在有国际传播可能性的突发事件防范阶段,每一步都是“与时间在赛跑”,对于潜在PHEIC信息通报与核实、应对与措施等义务与职责,《条例》都框定有严格的时间要求;因此,如果把拉响全球最高警报的最终决定权,像联合国等大部分国际组织一样,交给主权国家或缔约国大会以投票来决定,冗长的召集过程、议程的制定、观点的辩论回应、漫长的投票程序,都可能使国际社会错失拉响全球警报的最佳时刻。

   由此,PHEIC决策困境是明显的:面临一个在科学上存在巨大不确定性的新发疾病,需要同时考虑《条例》的目的,需要取得世卫组织内部、各个缔约国以及国际社会的理解与配合,同时必须单独决定如何履行《条例》赋予的决定权。这是一个专业判断,也是一个治理难题。然而,更为困难的地方在于,不同于国内应对法律中对突发事件有不同级别的警报,PHEIC的决定是“二择一”的。依照《条例》,总干事宣布PHEIC是世卫组织在应对全球突发事件、调动全球大量财力和人力援助的唯一法律机制。在宣布之前,依据《条例》,世卫组织只能不断地开展风险评估和风险沟通,持续周旋于准备召集委员会开会和开会当中。

   《条例》要求世卫组织在全球公共卫生事件预防与应对中平衡各种微妙目标,要求总干事兼顾专业与治理,却没有赋予世卫组织更多可用的有法律拘束力的方法。已有威胁与未知风险、卫生安全与贸易发展、健康保障与人员流动、价值博弈与偏向选择、大国竞争与国际关系、“宣布”还是“不宣布”、“此时行动”还是“有待评估”,世卫组织几乎在每次PHEIC的决定过程中,都徘徊在仅有“红灯”和“绿灯”的多岔路口,饱受指责。

   (二)缔约国的困境:额外卫生措施的合法性

   缔约国须遵守《条例》的规定,主要包括通报与核实潜在PHEIC事件的核心能力,以及在PHEIC警报期执行额外卫生措施两方面。加强核心能力建设,以及遵守《条例》规定的额外卫生措施,不但是与PHIEC相关的挑战,也是缔约国实施《条例》最主要的问题所在。

   《条例》缔约国可以为应对特定公共卫生风险或PHEIC采取额外卫生措施。符合《条例》的额外卫生措施包括如下前提要求:可获得与世卫组织的建议相同或更高的健康保护水平,且对国际交通造成的限制以及对人员的创伤性或侵扰性不应超过能适度保护健康的其他合理的可行措施。但是,这些前提性的法律要求在《条例》中均没有定义,是否获得更高健康保护水平,是否适度与合理,要由缔约国根据国内法与国际法自行决定。从《条例》规定额外卫生措施的第43条来看,一是肯定了缔约国有权在符合法律的基础上执行本国的额外卫生措施;二是要求缔约国承担两个强制性的程序义务:48小时内向世卫组织报告明显干扰的额外卫生措施,以及报告相应的科学证据。

   然而,在实践中,时有国家不遵守《条例》规定的义务。一些国家既不听从世卫组织宣布的临时建议,也不履行报告与提供信息的程序义务。即使当世卫组织向缔约国提出要求时,也有一些国家不纠正或不重新考虑已实施的措施。例如,世卫组织总干事于2014年8月宣布西非暴发的埃博拉疫情为PHEIC后,同时发布不应全面禁止国际旅行或贸易的建议。根据2015年世卫组织秘书处提供给世界卫生大会的一份报告,截至2015年4月1日,世卫收到69个国家共570份采取了PHEIC中额外卫生措施的报告,世卫组织向缔约国提出了核实过度额外卫生措施的请求,但仅有40%的缔约国作出了答复;当世卫组织要求缔约国提供理由时,却被告知这些措施与卫生无关,因此不属于《条例》范围,不需要对此澄清。

   (三)互为因果的困境

   仔细观察可发现,世卫组织与缔约国实施PHEIC的困境是互为因果的。世卫组织的决策难题,导致了一些缔约国不满意,不愿意遵守《条例》;又由于这些缔约国的不遵守,反过来使得世卫组织的决策与行动更为困难。世卫组织本来内部就存在层级机制繁琐的问题,使其在以往事件中对于是否宣布、何时宣布PHEIC较为谨慎,反应时间较长。但无论世卫组织总干事是否宣布以及何时宣布PHEIC,都会有批评世卫组织反应太缓慢以及政治化运作的声音,这破坏了缔约国对世卫组织的信任,使得一些国家和非国家行为体在世卫组织宣布某事件构成PHEIC后,选择无视《条例》的法律要求,既不采纳世卫组织的建议,也不履行及时报告和提供科学证据的程序义务,这又反过来引起了国际社会及其他本来遵守《条例》的缔约国的不满,因而更加质疑世卫组织,继而违反《条例》。在获悉一些国家出现违背《条例》的做法后,世卫组织在《条例》下有权采取的法律行动仅是与相关缔约国磋商,以及要求有关缔约国重新考虑此类措施;近年来,世卫组织尝试通过新的做法,每周将不遵守《条例》国家的信息与数据,在世卫组织与所有国家归口单位之间的“事件信息网站”上公布,希望引起国家对自身声望的关注,取消明显干扰的、无科学依据的额外卫生措施,但这一做法目前效果甚微。

   互为因果的困境既反映了两者在《条例》下的内在张力,也凸显了突发公共卫生事件全球应对工作中的重要弱点。《条例》要求所有国家遵守,要求所有国家建设核心能力,及时通报潜在的PHEIC,不采取与世卫组织临时建议不符的额外卫生措施;但是,在某个PHEIC中,实际情况却往往是疫情在一些较贫穷国家暴发,而一些相对富裕的国家则采取过度的额外旅行限制和隔离卫生措施,这使得本来就有疫情蔓延的贫困国家更为困难,它们无法取得援助、无法获得信息,也就一直不能根除疾病。此时的世卫组织除了强调缔约国不遵守国际法的做法不可接受以外,并没有权限采取其他行动。正如一名西非卫生部长在反思2014年埃博拉疫情应对工作时所指出的,《条例》实际上没有同样坚持所有国家都必须遵守国际法,只保护较富裕国家的需求,而缺乏对较贫穷国家的现实情况的平等考虑。在《条例》被视为一种不公平工具的极端情形下,较贫穷国家出于对通报可能带来的深远社会经济后果的担忧,将更不愿意遵守《条例》,这将彻底损害《条例》的根本目标。

  

   三、PHEIC的治理完善

  

   梳理缔约国与世卫组织实施PHEIC的困境,并非仅为得出世卫组织需加强治理与改革或者缔约国需重新开启《条例》谈判的简单推论。互为因果的困境恰恰反映出,并非一方行动与改革,就能推动与完善PHEIC机制与全球卫生治理。

   在日益严峻的全球卫生治理挑战中,在重新开启《条例》修订谈判时机到来之前,认识世卫组织在全球卫生治理中的独特优势,推动世卫组织在PHEIC机制的完善中适当改革以充分发挥其优势,是当前更具体可行的方法。

   (一)充分发挥世卫组织的独特优势

自1948年成立以来,世卫组织一直处在促进全世界人民卫生健康事业的前沿。根据《组织法》,世卫组织基于“求各民族企达卫生之最高可能水准”的宗旨,秉持人人“享受最高而能获取之健康标准”的原则,履行“充任国际卫生工作之指导及调整机关”的职能。成立70多年以来,世卫组织在全球公共卫生进步中承担了重要的职责,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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