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贺东航 孔繁斌:重大公共政策“政治势能” 优劣利弊分析——兼论“政治势能” 研究的拓展

更新时间:2020-08-06 21:51:16
作者: 贺东航   孔繁斌  

   作者简介:贺东航,复旦大学特聘教授、复旦大学社会科学高等研究院专职研究员,复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师;孔繁斌,南京大学公共管理学院院长、教授、博士生导师。

   “政治势能”是中国公共政策执行中比较优势的本土化经验总结和学理性表达。它在中国政策执行中发挥了重要作用,但在执行中也可能引发一些问题。为了更好地使公共政策的“政治势能”转化为治理效能,需要我们在转化中通过若干重要环节,化解政策执行中的层级性治理和多属性治理难题,补齐公共政策势能的短板方面。我们认为, “政治势能”的引入为中国的政策执行研究提供了一个可操作性的分析框架。它通过“政治”一词落脚到学科,体现了学科特色;通过“势能”一词归纳出中国特色,展示了中国政策执行过程中各种政治要素和资源的运作逻辑。

   2020年初突如其来的新冠疫情是新中国成立以来遭遇影响最为严重的重大突发公共卫生事件。此次疫情是对我国公共卫生医疗系统的重点考验,同时也是通过防控政策执行对国家治理体系和治理能力的整体测试。从公共政策执行的角度来看,中国在抗“疫”中的经验值得总结,为此,本文就应对公共卫生政策执行中的政治势能提出了若干思考和建议,为今后有效治理此类公共卫生事件提供借鉴。

  

   一、中国公共政策执行的比较优势

   近年来,中国通过林权改革、生态建设、精准扶贫、乡村振兴等政策的有效执行,彰显了强大的政策执行力及其背后国家能力的提升。与西方公共政策相比,中国公共政策执行的优势主要体现在执行主体、执行理念、执行能力等方面。第一,在执行主体方面,中国是“以党领政”、中央高度集权的社会主义国家,在政策执行连续性、稳定性中具有高度的政治权威。中国的政策执行主体圈是以共产党为核心圈、以各级政府为中层圈、以人大和司法部门为外围圈的整体结构。中国共产党往往采取“中央工作小组”的方式“高位推动”政策执行,各级政府部门、人大和司法部门在党的领导下分别提供出台补充文件、构建立法体系、完善司法机制,形成合力助推公共政策执行。而西方国家高度依赖民主选举、执政党更替频繁、地方自主权过大,政策执行由于缺乏政党权威而频繁中断或者改变,且“三权分立”机制使得立法机关、行政机关和司法机构各自独立,不能形成有效的整合力量。第二,在执行理念方面,中国坚持以人民的根本利益需求为目标导向。从以民生为中心的政策到精准扶贫政策实施,无不体现“以人民利益”和“社会稳定”为目标导向的政策理念。疫情防控政策执行中,坚持以“人民生命安全至上,确保社会稳定”为原则。而在欧美, “民主”“人权”作为国家立国之基,社会蕴含着强烈的个人主义和自由主义的价值理念,这种价值理念可能会减弱国家应对疫情的公共政策的执行效果。第三,应对疫情的文宣方面。中国有很强的政策宣传力度和资源整合能力,保障政策及时、有效的执行。中国在政策宣传方面采取“党管宣传”体制,强调党和国家对宣传工作的领导,使得疫情防控的宣传手段、思想政治教育手段、行政手段和经济手段得到整合。在政策执行遇到阻碍时,中国往往采取“党的领导小组”这一特色组织形式,在某一专项政策执行过程中打破层级性治理和多属性治理中的阻碍因素,形成宣传的统一口径。而西方国家的新闻媒体一般不属于政府机构,在新闻报道中以社会公众喜恶为导向。在运作过程中,新闻媒体容易受到不同党派意见的干扰,在各党派拉选票的过程中形成民粹主义思潮,形成多元的报道和多元的思潮。由于欧美国家政治光谱的两极化,执政和在野两个阵营早有了信者恒信,不信者恒不信。虽然欧美国家也提出了“协同政府”方案,但以协同治理的方式往往只发挥对政策执行的协调作用,而并非强势的权威推动的政策执行模式。

   中国在公共政策中特有的“高位推动”无疑是公共政策执行的重大优势,这个政治优势与其他优势共同推动公共治理效能的实现。用学理性的语言来说就是“政治势能”。“政治势能”这个核心概念可解释中国在应对社会发展和风险危机事件中所采取的对公共政策强力推动的政治行为。公共政策执行中的政治势能概念集合了理性选择理论、情势理论和政治行政互嵌理论等,即在公共政策执行中既要做到政治力量与行政力量的互嵌、融合,也要尊重地方的政治理性,更要根据政策情势变化实事求是地制定合适的策略来执行。从系统性的角度来看,执行主体优势、执行理念优势、执行过程优势的结合是中国公共政策执行中政治势能的体现。“政治势能”具备很强的政治功能,成为中国制度构建的核心特征,在革命、建设、改革、治理各个阶段发挥着统一意志、激发组织活力、扩大政策宣传、整合社会资源的功能。在公共政策执行中,强政治势能嵌入中国的科层官僚体制并与其紧密结合,各级执行主体可以突破制度惰性和部门割裂,形成高效的效能和执行力。换言之,假设其他影响因素不变,政治势能越强,则政策变现越快。

   “政治势能”既是中国共产党治国理政核心理念的学术表达,也是对公共政策执行的本土化经验总结,它的重要核心特征就是“党的领导在场”。在中国公共政策执行中,需要通过“党的领导”来产生绝对的领导力、引领力和凝聚力,增加各级政府的层级联动,整合跨部门利益,防止出现政策执行的碎片化现象,使得政策执行向着良好的预期事态演化。2012年后,新一届党中央充分运用中国共产党的“政治政能”,做了过去想办而办不了的大事和难事。即坚持党的绝对领导贯穿于政策执行中,成立“党的工作领导小组”增强政策势能,采取党政联合的方式发布文件,将政策执行上升为党内的重要议题,赋予了政策实施更高的政治位阶和政治意义,其功能在于统一政治观念。而当在特定政策中释放特定的政治信号或政治要求时,政策信息能够很快进入地方官员的政治视野,进而触发其政治意识,调动其能动性。各级地方政府依据地方实际,将中央政策转化文件成为地方政策规定并加以宣传和执行,对党领导下的干部和群众产生政策影响力,推进政策变现的进程速率。

  

   二、将政治势能转化为治理效能的理论逻辑与实证分析

   2020年初全球爆发了新冠病毒性肺炎疫情。中国湖北疫情出现后不久,1月23日离汉离鄂通道关闭,武汉实施了封城政策。全国范围内的居家隔离政策,有效切断病毒传播途径,将制度性能转化为治理效能,体现了中国共产党在科学决策基础上对疫情防控的绝对领导力;各省、各市、各地医疗队、民间团体等组织援助武汉体现国家的社会动员能力;火神山、雷神山、方舱医院等救治医院及时建立体现了我国强大的工业能力和组织能力。疫情爆发后,西方一些国家只采取“宽松隔离”“不戴口罩”等做法,决策上出现行动迟缓、管控不力的情况,未能有效发挥国家能力,在某种程度上是其体制和文化因素造成的。相较之下,中国在执行中贯彻了强大的政党领导力、国家组织力、社会动员力,这是世界其他国家不能比拟的。而这关键性的原因不仅在于中国具有巨大的制度优势,还在于中国有一套内在的机理,它通过若干重要环节,形成政策秉赋,将制度优性(政治势能)及时转为治理效能。

   在公共政策的层级性层面,由于存在中央、省、市、县、乡五级的层级体制,中国重大公共政策执行必然要遇到从中央到地方的层级性阻碍,容易出现政策执行中的“钝化”现象,“上传下达”的信息传递机制阻塞,也可能产生“采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督”的共谋行为。在公共政策的多属性方面,存在部门林立的阻碍,部门之间容易形成“信息孤岛”,难以形成地方政策的有效合力。同时,地方政府与上级职能部门在法律上的职责界定不清,“这种条块冲突可能使下级政府(部门)无所适从,争权诿责的现象也难以避免”。这说明国家治理中的“条块关系”可能会出现“制度空置、空转、失灵情况”。政策执行是制度执行的一种类型,也会有失效的情况。有的政策制定后没有得到执行,出现政策空置的情况;有的政策执行效果不明显,出现政策空转的情况;有的政策执行无效,出现政策失灵的现象。因此,要解决政策执行中“层级性治理”和“多属性治理”难题,充分运用中国共产党的“政治势能”就成为中国公共政策执行的一个重要做法。

   这里我们运用“政治势能”理论对疫情防控政策执行进行案例分析。武汉处于全国疫情的“震中”,1月20日,党的总书记习近平对新型冠状病毒感染的肺炎疫情作出重要指示,“湖北武汉市等地近期陆续发生新型冠状病毒感染的肺炎疫情,必须引起高度重视,全力做好防控工作”。党的最高领导人的指示代表着中央和上级对地方的领导和指引,可以说是武汉防疫抗疫的关键节点,在获得了党中央的“政治势能”后,地方政府才能更好地转化为“执行动量”。之后,湖北迅速形成了强大的政治势能氛围,快速地以实际举措开启政策执行的窗口,对湖北武汉及全省境内所有地市进行“封城”,严防疫情向全国传播,整个湖北进入全民抗“疫”阶段。

   在疫情政策执行中,“党的领导在场”以绝对的领导力破除了疫情防控政策执行的碎片化因素,使得疫情防控政策执行效果向好的预期发展。“政治势能”从出场到产生作用的过程具体包括趋势、权势、声势、定势和借势五个层次。第一层是“趋势”层面。中国共产党中央迅速制定了《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》《关于进一步落实分区分级差异化防控策略的通知》等政策,向全党全国人民下达了“疫情就是命令,防控就是责任” “坚决打赢疫情防控阻击战”“联防联控”“全国一盘棋”等原则性指导理念,形成了疫情防控的强大政治氛围。第二层为“权势”。在这一层面成立了“中央应对疫情工作领导小组”,启动了中央多部委协调工作的国务院联防联控机制,意味着将疫情防控政策上升为党的关键议题,提高了疫情防控政策的政治位阶和政治能量,统一疫情防控观念,释放疫情防控信息,并指导构建疫情防控工作体系。第三层是“声势”。各地各级党的宣传机构在疫情防控命令下,采取传统大喇叭、新兴多媒体等各种方式,扩大“居家隔离”“外出戴口罩”“早发现、早上报、早隔离、早治疗”等疫情防控政策宣传。第四层为“定势”。各级党员干部和广大民众了解到疫情对生命健康和社会发展的严重影响,认识到疫情防控政策执行的严格性、严肃性和重要性,形成了“全民抗疫、众志成城”的理念共识、社会责任和行动决心。第五层次为“借势”。当严格防控措施的政治信号进入疫情防控政策中,能够很快为各级党员干部所察觉,调动其加强疫情防控措施的积极性,形成全国疫情防控大动员的趋势。在政治势能的“聚合效应”下,行政系统、财税系统、宣传系统、医疗系统、军队系统等共同支持对抗疫情,增强了跨部门合作的政策执行力和资源调度能力,以高度整合的资源合力、政策合力、制度合力迅速开展了远程工作、远程医疗、信息救助,助推疫情防控政策的变现。

  

   三、补齐公共政策执行中政治势能的短板

   公共政策中的“政治势能”以非制度化的政治信号,能迅速激活地方政府官员“讲政治”的敏锐意识,从而推动政策变现,但在“政治势能”启动之前地方政府存在“行政惰性”等问题。究其原因,是“高政治势能”使国家治理体制在应对和防治诸如突发公共卫生事件的灾难面前,产生路径依赖性而变得更僵化。当泛政治化时,就可能关闭信息通道,剩下的只有权力本身,从而导致地方政府趋利避害,因害怕担责而不愿作为,也加剧了民众对政府的不信任。

   第一,蕴含政治势能的政策在制定中注重宏观规划、整体设计,但对政策执行的局部性、操作性和专业性细节描述较少,政策文本中较多使用“坚持、推进、加强”这类话语,对于如何具体实践却没有详细说明。且大部分政策文件的起草为职能部门的中层领导,更为强调政策执行和落实中的政治势能,而对于政策执行的约束条件、准确预期、科学原则缺乏论述。

第二,频繁运用高政治势能的运动式治理,会忽视或替代国家体制中的常规型治理,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《公共管理与政策评论》2020年第4期
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