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孔祥智:产权制度改革与农村集体经济发展

更新时间:2020-07-31 00:50:30
作者: 孔祥智  
对全县推进农村改革试验区建设、做好集体产权股份合作制改革提出了明确要求;在总结试验成果的基础上,研究制订了《关于深入推进农村集体产权制度改革的实施意见》(以下简称《实施意见》)《东平县农村集体经济组织管理办法(试行)》《东平县农村集体经济组织成员资格认定指导意见》《东平县农村集体经济组织登记管理暂行办法》和《东平县农村股份经济合作社股权证书管理办法》,对改革的基本程序、清产核资、成员界定、股权设置和经济合作社登记管理等方面作出了具体的制度性规范,做到改革工作有章可循、有规可依,并明确规定了对各级干部的考核办法、考核指标,动员各部门聚焦考核、达标创标。对市县扶持村级集体经济发展工作开展情况、项目建设情况和绩效目标完成情况等,进行综合性的考核和评价,坚持定性与定量相结合,确定量化测定分值,以年度为周期,设定6个一级指标、17个二级指标和32个三级指标,采取成本效益分析、公众评判等方法,通过召开座谈会、查看档案资料、进村入户调查、现场察看项目等方式进行,并建立三年持续跟踪问效制度,强化责任落实,按照“谁考评、谁保管”的原则,建立绩效考评档案,按规定妥善保管。强调各级各部门要从政治和全局的高度,将产权制度改革成效作为地方各级领导班子及有关领导干部考核内容,对发展集体经济贡献突出的单位和个人予以表彰。要求各级干部提高思想认识,充分认识抓好考核工作的重要性和必要性,切实增强工作的责任感和紧迫感,通过强化组织领导,狠抓工作落实,明确责任,加大督导落实力度,从制度层面激励各级干部做好集体产权改革工作,推动农村集体经济发展。

   东平县以“四荒地”等资源性资产入股农业企业,进行股份合作制改革,规定凡集体经营的“四荒地”类资源人均面积0.5亩以上的村,都要明晰集体成员占有的份额,由改革后成立的经济合作社统一经营。各类政策性扶持资金量化到人,集中使用。具体做法包括土地入股和扶贫资金股份化。建立以土地股份合作经营为主的股份经济合作社,并引导农户以家庭承包经营土地自愿入股。《实施意见》明确要求农村集体产权制度改革后的集体经济组织,“是集体资产管理的主体,是特殊的经济组织,可以称为经济合作社,也可以称为股份经济合作社。”东平县创造性地要求各地在建立股份经济合作社时,可以集体土地入股。根据东平县原农业局发布的《东平县农村集体产权股份合作制改革工作指导意见》,“改革后成立的股份经济合作社,不同于一般的企业和专业合作社,它作为村集体内部所有成员共有共享的集体经济组织,还相应承担壮大集体经济、发展村级公益事业、服务集体成员的职能。”“引导和鼓励合作社根据自身资产和自然资源状况,运用项目制、现金配股、土地入股等方式,与股东、相关市场主体发展混合所有制经济。”在经济合作社资源股份设置上,实行A、B两类股份,A股为集体配置股,由“四荒地”等资源转化而来;B股为个人自愿股,由成员以家庭承包经营土地自愿入股,实行“租金保底+分红”,确保成员家庭承包地的基本收益权。从实践看,经济合作社的运作实现了集体和农户双增收的目标。如,东平县梯门镇西沟流村将集体所有的1000亩荒山折股量化给村民后,由股份经济合作社统一经营,同时引导农户自愿将零星分散的承包土地1000亩入股,通过招商引资发展有机樱桃、石榴等高效优质林果规模种植,村民入股和量化土地每亩增收200多元,集体年增收10万元。同时,项目经营提供长年务工岗位40余个,年人均工资性收入13 000元;果实采摘季节增加务工人员400余人,年人均工资性收入3000多元,提高了本地农民的务工收入。再如,东平县彭集街道后围村在改革后建立股份经济合作社时,设置资产股、资源A股、资源B股三类股份,比例为1:1:1.33(资产股30%、资源A股30%、资源B股40%)。其中,资产股分为集体股和个人股,集体股不超过30%,个人股不低于70%;资源A股由村内非农用地(“四荒地”)折合成股份构成,分为集体股和个人股,集体股不超过30%,个人股不低于70%,全村共有非农用地310亩,29%留作集体股(90亩),71%配置给合作社成员(220亩);资源B股指家庭承包经营土地,在自愿的前提下入股合作社,入股期限不低于5年。资源B股按照每标准亩土地配置15股计算,实行“保底+分红”,即以当年土地流转价格为参考标准给予保底,同时与资产股、资源A股同等享受股份经济合作社的分红。合作社成立后,实行政社分离,选举村内经营能人担任理事长,统一经营苗木花卉,第一个年度(2018年)每股可分红15元,按平均每户30股计算,户均分红450元,村集体年增收10万余元。

   实行各类政策性扶持资金股份化,以产业发展促进脱贫攻坚。该县规定凡集体承接政策性扶持资金人均1000元以上的村,将资金折股量化到扶持对象后,必须集中形成股份合作制经营项目,实现扶持资金集中使用。在经营方式上主要有三种类型:一是自主经营型,对班子强、有产业的村,建设种、养、加特色园区,进行自主经营。如,彭集街道马流泽村股份经济合作社利用集体经济增收项目扶持资金90万元,自主发展草莓采摘园,2017年集体收入达30多万元,合作社成员每人分红160元。二是合作经营型,对经营能力不足的村,引入工商资本参股,发展新型农业经营主体。如,接山镇夏谢五村共317户、1355人,其中贫困人口多达146户、500人,是省级贫困村。该村通过招商引资,与江苏立华牧业有限公司、东平富华养殖设备有限公司达成了协议,共同开发“雪山”牌草鸡养殖项目。项目总投资455万元,其中,村集体45亩土地产权股折合资金50万元,两年省级专项扶贫资金160万元,村内大户自愿入股50万元,江苏立华牧业有限公司投入技术股、东平富华养殖设备有限公司投入设备股共折合股金195万元,盈利按以上比例分红。专项扶贫资金股归全体贫困户共有,按贫困人口平均分红,贫困群众在享受资金入股分红的同时还可以在养鸡场务工取得收入。三是租赁经营型,对无资源无条件的村,通过出租土地或设施获取集体收入。如,老湖镇西三村为无地移民村,农民有散养鸡的习惯,但由于养殖规模小、风险大、品质低,盈利较少。通过整合南水北调移民扶持资金1410万元,建设2.2万平方米的特种动物养殖场,将使用权按面积折股量化给全体村民,由经营大户租赁经营,租金由村集体和村民按股共享,既增加了集体收入,又实现了村民如期脱贫的目标。

   改革形成的产权明晰化和“资产股+资源A股+资源B股”等具有地方特色的制度创新是集体经济发展的基础,以推进集体经济发展、移民搬迁和脱贫攻坚三重“硬性任务”为目标,按照职责分工进行任务落实,任务细化到小项,责任压实到个人,确保各项任务都有落地方案,并强化监督保障,定期对各部门落实任务情况进行检查,对进度缓慢、落实不到位的部门要求其立即整改,限期不整改的,约谈其分工负责人,并将该情况记入全年考核,以此调动县、乡镇、村三级组织的积极性,共同推动东平县农村集体经济的发展。

   (四)案例小结

   三个案例都是农业农村部农村集体产权制度改革试点县(市、区),属于经济欠发达地区。其中,广西壮族自治区贵港市覃塘区和贵州省六盘水市属于西部地区,都有国家级和省级贫困村;山东省东平县尽管地处经济较为发达的山东省,但移民搬迁任务重,经济欠发达且部分村属于省级贫困村,承担着移民安置和脱贫攻坚双重任务。由于脱贫目标的达成有时间要求,三个区县在设计年度集体产权制度改革方案时,都选择将改革和脱贫结合在一起,即改革方案的设计,尤其是改革内容之一的集体经济发展方案的设计要有利于实现脱贫攻坚目标,六盘水市和东平县政策性扶持资金(包括扶贫资金)入股合作社的设计就是脱贫的手段之一。而脱贫攻坚任务越是接近2020年就越繁重,这使得各级政府必须进行制度激励,加强验收和考核,充分调动各级干部的积极性和主观能动性,充分发挥各类资源的作用。截至目前,正向激励的干部工作制度激发了干部队伍的积极性、主动性,激励各级干部进行具有地方特色的制度创新,是三个案例中的经济合作社、股份经济合作社运转良好的最重要原因,也是产权制度改革有效促进农村集体经济发展的重要原因。这就验证了本文的命题2,即现行制度对干部的正向激励是农村集体产权制度发挥作用的重要原因,会推动农村集体经济进一步发展。当然,由于集体产权制度改革是前提条件,因而命题1也得以验证。

   三、后脱贫时代继续推动农村集体经济发展的对策建议

  

   本文用经济欠发达地区的案例验证了命题,实际上,即使在北京、上海、浙江、广东这样的经济发达地区,依然可以找出相应的足以证明命题的案例。如,广东省惠州市惠城区在集体产权制度改革中制定了《惠城区开展扶持村级集体经济试点工作壮大村级集体经济的实施方案》,对纳入惠州市扶持村级集体经济试点工作范围的8个村每村支持50万元,用于盘活集体资产、开发特色产业项目等,取得了明显的效果。2020年,我国将完成脱贫攻坚任务。在后脱贫时代,继续推进农村集体经济发展,要做好以下几方面重点工作。

   (一)稳定产权结构

   由于脱贫攻坚具有政治动员性质,所构建经济实体的产权结构并不稳定。如,六盘水市和东平县用政策性资金(扶贫资金、移民搬迁资金等)入股到合作社和企业,2020年脱贫攻坚任务完成后,或东平县移民安置任务结束后,这样的政策性资金还会不会继续下发?贫困户脱贫后,是否还应该继续享受政策性资金的分红?这些都是需要结合各地实际情况深入研究的问题。从一些地区的规定看,贫困户脱贫后,原享受的政策性资金分红转为集体所有,这从将脱贫作为一项任务的角度看是没有问题的,但从产权角度看,政策性资金作为股金,其产权应该属于原贫困户,每年的分红是股金产生的,不应该因为脱贫就剥夺了该农户对于原政策性资金的产权。实际上,在相当长一段时间里,很多地方都是把这笔资金直接发放到户的。产权结构的不稳定必然会影响组织运行效率,影响后脱贫时代农村集体经济发展的效果。因此,应稳定产权结构。

   (二)构建农村集体经济发展的长效机制

   促进集体经济发展到一个较高的水平,需要构建股份经济合作社、经济合作社的长期发展机制,首先要建设一支经营管理人才队伍,保证集体经济组织良性运行。根据一些地方的经验,合作社理事长不一定由原村干部担任,可以由合作社成员大会或代表大会选举出有经营能力的村民担任,如,聘请本村的民营企业家担任合作社理事长,或者理事长由原村干部担任,外聘职业经理人担任合作社社长,全面负责合作社的经营活动。对于确实没有经营管理人才或找不到经营项目的村,可以借鉴东平县的经验,以现有的资源、资产入股到农业产业化龙头企业或者实力雄厚的农民专业合作社,也可以实现集体资产的增值保值,确保集体经济发展。

   (三)重视改革后农村集体经济组织的合法经营建设

   根据《意见》,改革后的农村集体经济组织一般为股份经济合作社或经济合作社,在农业农村部门登记。尽管农业农村部门赋予其社会信用代码,但毕竟其不具备企业法人或合作社法人的资格,与其他社会组织进行交易时会受到诸多限制。这个问题在改革过程中由于有地方政府的背书,矛盾尚没有充分显现,但改革完成后,股份经济合作社或经济合作社独立走向社会,必然会遇到身份合法化问题。因此,建议在改革全面完成前农业农村部门和市场监管部门协商,尽快赋予农村集体经济组织的完全市场主体地位,消除其参与市场活动的各种障碍。

   (四)优化农村集体经济组织发展的制度环境

   尽快制定农村集体经济组织法,赋予农村集体经济组织的合法地位。根据《民法总则》第九十九条规定:“农村集体经济组织依法取得法人资格。法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的,依照其规定。”换句话说,《民法总则》确定了农村集体经济组织的法人主体地位,但对于其主体特征、构成、结构、运作规则、与其他市场主体之间的关系等,都需要专门的法律法规予以规定。因此,农村集体经济组织法的出台,将会极大地优化农村集体经济组织发展的制度环境。

  

   作者系中国人民大学农业与农村发展学院教授

   乡村发现转自:《经济纵横》2020年第7期 (有删减)

  

  


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本文责编:陈冬冬
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