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蒋宝麟:南京国民政府时期上海市政府的人事构成与权力格局

更新时间:2020-07-28 22:39:19
作者: 蒋宝麟  

   摘    要:

   1927年7月上海特别市政府成立, 1930年5月上海特别市改称上海市。从1927年至1937年, 上海市政府主要官员的人事构成既呈现专业化的特点, 又受制于诸多政治因素。一方面, 历次上海市长更迭与国民党高层的权力竞逐、派系斗争、政局变动有关。另一方面, 上海市市长任用下级官员有浓厚的“人治”色彩, 市政府内许多“技术官僚”与市长亦有亲缘、地缘或业缘的关联。在地方“党政分开”的架构下, 上海市党部对市政府进行人事渗透, 并对市政府形成权力牵制, 呈现“党治”色彩。更重要的是, 蒋介石亦时常控制上海市长及各局首长的人事任免, 有意运用派系政治维系及平衡上海市政府的权力格局。

   关键词:国民政府; 上海市政府; 权力格局; 派系政治; 黄郛; 吴铁城;

  

   在北洋政府时期, 中国开始有零星的城市市政机构出现。到南京国民政府成立后, 各特别市 (院辖市) 与省辖市市政府陆续成立。1自1927年四一二政变至1937年八一三淞沪会战, 上海市 (华界地区) 是南京国民政府统治的核心区域, 上海市政府是该市最高市政机构。2相较于同时期其他城市, 学界对上海市政府的研究基础较为厚实。

   关于1927年至1937年间的上海市政府, 郑祖安与法国学者安克强 (Christian Henriot) 有较为系统的研究。3此外, 白华山考察了上海工商界、市政府与市党部三方的互动关系;4澳大利亚学者布赖恩·马丁 (Brian G. Matin) 的专著亦有部分内容论述以杜月笙为首的青帮与蒋介石、上海地方党政当局的政治与经济利益联系;姚江鸿则从国民党派系政治视角考察1928年上海“江安轮”事件中上海市政府与淞沪警备司令部的关系。5

   从政体角度看, 在国民党执政时期, 省 (市) 、县 (市) 归属地方层级。近年来, 南京国民政府成立后各级地方政府的研究愈益深入。其中, 地方政府内部的人事构成及演变所受关注较多。6这不但可以加深对当时地方政府内部运行机制的理解, 亦有助于推进中央与地方关系的研究。不过, 相关研究主要聚焦于地方政府首长 (如省政府主席、市长、县长) , 而较忽视政府内各机构首长的人事构成情况。就当时的上海市政府而言, 安克强的专著不仅对市政府主要官员 (市长与局、处首长) 更替情况有较全面的梳理, 且对以市长为中心的市政府内人际网络进行论述。7但囿于资料等因素, 他的研究主要以“地方政治”定位, 关于市政府主要官员的更迭与国民党高层的权力竞逐、派系斗争、政局变动以及蒋介石个人决断之间的关联尚有较大的提升空间。此外, 李玉提出“近代中国市政府史”的研究范畴, 认为其重点是政府的结构与功能演变, 而市政府的权力结构、权力界限、权力制约等是重点关注对象。8值得注意的是, 这种权力结构与制约不仅体现于城市内部的各种市政业务与社会治理措置, 亦受城市与国家政治的关系影响。

   本文在既有研究的基础上, 利用近年开放的相关档案资料, 从政治与专业两个维度考察1927年至1937年间上海市政府主要官员的人事构成情况, 由此呈现市政府权力格局的演变。

  

   一、 蒋介石、政局变动与上海市市长更迭

  

   1927年四一二政变后, 上海仍政出多门, 没有统一的市政机构, 建立正式的市政府为当务之急。5月3日, 南京的国民党中央政治会议第86次会议讨论《上海市政府组织大纲草案》, 决定市政府冠以“上海”, 采市长 制。95月16日, 国民党中央政治会议决定黄郛任上海特别市市长。5月18日, 南京国民政府公布此任命。107月7日 上午, 上海特别市政府在原沪海道尹公署内宣告正式 成立。11该市 政府遵循《上海特别市暂行条例》成立, 此系黄郛拟定, 由中央政治会议修正后通 过。12该 条例规定市长职权与市政府组织及职权, 奠定此后十年市政府的行政构架。

   黄郛任上海特别市市长虽系国民政府任命, 但真正取决于蒋介石。黄系老同盟会会员, 辛亥期间在沪军都督府任参谋长, 之后又长期在北京政府任总长、内阁总理等职。在北伐期间, 他南下协助蒋介石。黄郛是蒋最忠实的政治盟友, 但始终未加入国民党。在当时, 他是政学系的核心人物。13在国民党中央政治会议通过黄郛任上海特别市市长的次日, 蒋介石即致电黄郛, 称他将在18日赴沪, 请黄郛暂缓二日赴杭州, 并劝黄郛立即就任市长职务, “勿固辞”。145月23日, 黄郛致电蒋介石, 请辞市长, 称愿赴南京与蒋“朝夕共甘苦”。15至6月初, 黄郛打消辞意, 开始上海市政府的筹备工作。166月13日, 经过蒋介石的协调, 位于枫林桥的外交部上海交涉公署将部分办公房屋借给市政府使用。17

   然而, 黄郛在市长任上地位并不稳固, 更无“全权”。在南京国民政府成立之初, 上海的党、政、军系统充斥着国民党各派系势力。黄郛完全依赖蒋介石, 在党内影响力有限。黄的妻子沈亦云称, 黄郛任市长时, “党政军三者他都不熟”, 这三者各有派系, 即便对蒋介石也有“面从心不从的”, 他只得“凭蒋先生的交情信用, 许多事要多费周折而事倍功半”。而黄郛又被国民党党务系统视为“异己”, 并给以政学系“首领”之称。18因此, 黄郛及其市政府常受党部方面的攻击。而且在市政府中, 除公安、农工商二局外, 9位局长中有7位不是国民党党员。对此, 上海特别市党部表示不满, 在临时执行委员会会议上议决呈请中央政治会议转咨国民政府, 表示政府用人必须尽量在党内选择。此后, 国民党在上海“清党”的矛头不仅指向中共与国民党左派, 同时也指向市政府。8月3日, 市党部在《申报》刊登启事, 质问市公安局局长沈毓麟与教育局局长朱经农二人是否曾加入国民党, 是否在中共组织内任职, 是否有袒护“学阀”的尖锐问题。二人回复, 对此质疑予以辩解, 并在不久后向市政府辞职, 但未获批准。19

   黄郛正式任职仅月余, 便因蒋介石的下野而辞职。8月13日, 迫于“宁汉合流”的形势与党内各派系的压力, 蒋介石宣布下野。8月15日, 黄郛亦向国民政府上呈, 称其“近日失眠终夜, 病体益觉不支”, 辞去上海特别市市长。20当天, 他与记者谈话时道出辞职的真实原因:“余与蒋总司令有悠久之历史关系, 外间因时传余为蒋总司令亲信, 今蒋总司令既然引退, 则余当不能无所表示, 且新近旧疾复发, 恐致贻误要公, 此余之所以不得不辞也。”21

   蒋介石下野后, 由西山会议派与桂系主导的国民党中央特别委员会在南京正式组成, 同时国民政府改组, 宣告此前宁、汉、沪三个中央“合流”。8月26日, 国民政府任命张定璠为上海特别市市长。22张定璠为桂系将领, 时在沪任东路军前敌总指挥部与淞沪卫戍司令部参谋长。由桂系主政上海, 亦取决于蒋介石下野后国民党中央的派系格局。

   但是, 张定璠在任命令公布后并未即行就职。他向记者表示, 自身“才力有限”, 难以兼顾军务与政务, “一时尚难决定”是否就任市长。23与此同时, 上海4个主要商会团体——上海总商会、上海商业联合会、上海县商会、上宝两县闸北商会共同致电国民党中央政治会议, 主张市长一职应由各法团推选“声望素孚之地方领袖人士充任”。24显然, 张定璠并非上海资本家的满意人选。而张迟未就职, 代理市长职权的秘书长吴振修因病无法视事, 导致市政会议无法召集, 各局局长又不欲负责, 市政府工作几乎停顿。25但市长之位终不能长期空悬, 张定璠于9月16日正式就职。

   据张定璠回忆, 他在就职后不久去拜访黄郛, 黄向他阐述办理上海市政的理念, 希望新市长能延续原市政府组织框架, 张“悉信公之所信, 鲜有更张”。26事实上, 张定璠在担任市长期间, 很少负实际责任。时任市政府秘书长的周雍能回忆:张除了偶尔出席市政会议外, 平时很少到市政府办公, 市府的公务均交秘书长办理。张定璠当时住在法租界金神父路, 特意将周雍能也安排于附近居住, 以便晚上周向张报告公务, 交换意见。27

   12月1日, 张定璠致电国民政府辞职, 理由是“受任三个月, 徒劳心力, 鲜有事功”。28这一辞呈颇显突然, 因为之前他在施政上并未遇到重大变故。事实上, 张定璠的辞职极有可能与当时政局有关。11月10日, 蒋介石从日本回国, 开始为复出活动, 并联合在广东的汪精卫派, 共同对付中央特别委员会。张定璠请辞后, 市政府各局局长与上海工商界知名人士组成的市参事会均挽留张。29奇怪的是, 国民政府在此后的一个多月时间内未对张的辞呈有任何回应。其原因或是当时动荡的政局。

   1928年1月初, 蒋介石复任国民革命军总司令, 同时中央特别委员会结束, 蒋重获中央主导权。1月18日, 张定璠向蒋介石提出辞呈。30蒋虽于1月20日致电慰留31, 不过几天后, 蒋介石就与谭延闿协商, 欲以二人的名义向中央政治会议提名孔祥熙继任上海市市长。32此外, 上海总商会等团体则于1月19日致电国民党中央, 称:“沪为通商巨埠, 市政设施关系中外观瞻, 兼以共党潜伏, 形势严重, 尤须市政当局久于其任”, 认为张定璠就职数月, 办理市政“专精一志”, “倘若另易生手, 或致政策变更, 计划顿挫, 殊非地方之福”, 请求挽留张。33至1月28日, 国民政府才致电张定璠, 表示挽留。342月12日, 张接受记者采访称, 他已打消辞意。35

   张定璠此次辞职, 其实是他主动出击以因应政局变动。在桂系交出中央的控制权、蒋介石重返中枢之际, 此次请辞实则为桂系的一种政治姿态。一方面, 张定璠宣布辞职后, 市政府重要官员、市参事会与各大商会一致挽留, 使他在上海迅速积累相当的“官意”与“公意”。另一方面, 张以主动辞职迫使新的中央表态在桂系失势后是否支持其继续主政上海。无疑, 他的此番努力暂获成功。

   1928年11月22日, 上海发生“江安轮事件”。上海市公安局得到情报, 在外滩码头截获江安号轮船上的鸦片, 但警察上船后反被船上30多名武装人员扣押, 鸦片被运往法租界的仓库。这些武装人员自称是淞沪警备司令部36的军警, 鸦片是警备司令熊式辉委托装运。这一事件经报章披露, 军方与警方互相指责, 并在社会上引起轩然大波。此事件导致上海市公安局长戴石浮下台。37“江安轮事件”发生后, 张定璠让上海各大报纸大肆渲染此案, 令蒋介石震怒, 这批赃物显然是对蒋的抹黑。38蒋介石在日记中称其为此事“性急”。39此案亦导致蒋的亲信、淞沪警备司令熊式辉与张定璠的关系极其紧张。40其实, 二人系同乡同学, 原本私交不差, 张在此事件上对熊“不肯放手”, 缘于1927年底, 熊式辉部接受白崇禧改编, 白任第十三军军长, 熊任副军长兼第十七师师长, 张定璠则极力拉拢熊入桂系集团, 但不久之后, 熊不听白令其率部入广西的命令, 而是将部队留沪投向即将复出的蒋介石, 由此熊、张关系破裂。41“江安轮事件”后, 熊对张愈发不满。1929年初, 熊劝黄郛出任市长, 并批评中山路、公安局与变换门牌等市政工作。这一举动, 连与熊交好的黄郛都认为熊出于“义气”, 是“有气焰而无研究之谈”。421941年5月19日, 张治中与熊式辉二人开会互相批评, 张指熊在沪时与市长张定璠“不协”, 熊自我辩解, 称此“纯为政治问题”, 原因是当时桂系与中央对立, 而张定璠“附桂系也”。43

12月3日, 张定璠上呈国民政府称:“江安轮事件”发生后, “社会舆论沸腾, 认为关系民族盛衰、党国存亡”,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:近代史研究 Modern Chinese History Studies 2018年06期
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