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靳永翥 赵远跃:疫情防控的治理效能:国际表现、中国镜鉴与制度补益

更新时间:2020-07-25 16:54:01
作者: 靳永翥   赵远跃  

   摘要:在新型冠状病毒性肺炎疫情的冲击下,传统的突发公共卫生事件应急管理机制逐渐显得力不从心,亟需前瞻性发展策略。首先,基于比较视野,将西方诸多国家的应急管理体系作为中国之治的多面比较参照物,借此提炼出中国疫情防控的体制比较优势,实现疫情防控的整体性把握。其次,在疫情防控实践中,中国具备党政主导并引领的举国体制的集中优势、“因应性”体制转轨与体制革新优势、顶层设计智慧与基层疫情防控中治理哲学的“融合互嵌”优势、立体化多元参与全民抗疫等优势。最后,从引领新时代的顶层设计、优化疫情治理体系、战略性的制度安排、战术性的机制创新、加强国际社会合作等维度提出补偿路径,以期实现中国突发公共卫生事件应急管理由“重控”走向“重防”,构建起预防型政府,助推国家应急管理体系和能力现代化,进而讲好“中国故事”,为全球疫情防控输出宝贵的“中国经验”。

  

   关键词:体制比较优势;治理效能;疫情防控;突发公共卫生事件

  

   作者简介:靳永翥,贵州大学公共管理学院副院长,教授、博士生导师;赵远跃,男,贵州遵义人,贵州大学公共管理学院2019级硕士研究生,研究方向:公共治理与公共政策。

  

  

  

   当今世界正经历百年未有之大变局,中国的快速发展,无疑成为世界格局中一道独特的风景线。党的十九届四中全会释放了“中国之治”的最强信号,深刻揭示了中国发展奇迹背后的制度逻辑,为中国的制度优势更好转化为国家治理效能指明了方向。2020年1月30日,世界卫生组织指出,新型冠状病毒感染的肺炎疫情已构成国际关注的突发公共卫生事件。疫情防控是洞察中国突发公共卫生事件应急管理能力的重要窗口,透过这一窗口,可窥见疫情防控中诸多隐匿现象。面对疫情的扩散,一些地方政府被迫做出反应,呈现出一种疫情应对的被动逻辑,由此推导出本文的议题,如何构建一套防微杜渐或事前预防机制,防患于未然,化被动为主动?如何将中国的体制比较优势转化为治理效能,助推中国突发公共卫生事件应急管理体系和能力现代化?进而如何讲好中国故事,为全球治理提供宝贵的“中国经验”?这些问题的回答都将有助于在疫情防控战役的激荡中,寻觅到可以冷静思考的立足点,形成理性共识,进而更加清楚地认识中国疫情防控对于全球疫情治理的现实意义与价值。

  

   一、国际表现:疫情防控的国别殊差与中国之治

  

   1.1 现存国别疫情防控体系及策略

  

   不同国家因其地理环境、资源禀赋、文化传统、宗教信仰和政治经济模式等不同,在疫情防控策略选择方面存在着较大差异。可以说,新冠肺炎疫情的暴发成为理解国别殊差的一把密匙。结合全球化、信息化、大市场、大流动的时代背景来看,疫情防控的国别殊差主要体现为以下方面:

  

   在政策措施方面,尽管不同国家在具体措施上各有差异,但是按照其所采取策略和措施的本质特点来说,仍可以归为两大类:一是针对感染新冠肺炎病毒者而言的缓解性策略,如采取根据感染病毒程度进行分级治疗策略等;二是针对未感染新冠肺炎病毒者的阻隔性策略,如印度封关,菲律宾封城,丹麦、俄罗斯、德国关闭边境等。以美国为例,其疾病控制和预防中心(Centers for Disease Control and Prevention,简称CDC)先于2020年2月提高了韩国、意大利、日本和伊朗四国的风险级别,随后又采取了更严格的措施应对疫情,要求“走在病毒前面”。而英国则以2002年突发计划协作机构颁布的《国民卫生服务系统突发事件应对计划》为政策基础,强调新冠肺炎不可能被完全阻断,注重对重症病例的救治,轻症病人要求居家观察,限制对轻症病人开展新冠病毒检测,并在2020年3月下旬发布禁足令。日本与英国疫情防控措施类似,比如通过立法明确职责、简化应急管理层次、军队参与突发事件处置、注重组织保障、管理体系日常化等,在疫情暴发早期,日本政府表示仅鼓励重症病人治疗,不鼓励无症状者进行新冠病毒检测。

  

   在机构设置方面,疫情的突发性与危害性要求不同国家及时作出反应,以此消弭因疫情冲击带来的经济影响与社会问题。对此,美国、日本、英国、新加坡、加拿大、德国等国纷纷成立疫情应对小组或部门机构,一方面控制疫情的持续扩散,另一方面保障社会经济的协调运转。就英国而言,其突发公共卫生应急体系由卫生服务部、其他突发事件处理机构和中央政府三部分组成。其中,卫生服务部包括突发事件计划协作机构,卫生部地方办公室、卫生职权部门、流动医疗救护机构和紧急事件机构,而其他突发事件处理机构包括警察局、火灾救助、地方政府、志愿者组织、军队和环境保护机构等。除常规机构之外,一些国家还设立专门机构,如日本在2020年1月30日专门成立“新型冠状病毒感染症对策本部”,本部长为内阁总理大臣,副本部长为内阁官房长官和厚生劳动大臣,各级地方政府设立相应级别“对策本部”,其目的为集中央和地方各级政府力量,综合应对疫情扩散。

  

   在职责划分方面,由于不同国家的机构设置、防控目标和体制结构等不同,导致不同国域情景下的职责划分有明显差异。例如,同样是疫情应对小组,美国、英国、意大利、法国、瑞士等国主要承担编制疫情应急总体预案、建立疫情报告系统并统一发布疫情情况等职责,而新加坡、韩国、泰国、日本等国则主要承担指导各地区和各部门应对疫情、统筹应急资源并在紧急情况下统一调配等职责。以日本为例,其职责划分主要包括纵向与横向两个方面:纵向上,由中央、都道府县、市町村三级分级负责;横向上,防灾担当大臣及各级行政长官担任最高指挥官所组成的防灾委员会、由各级地方和中央的行政长官担任部长所组成的灾害对策本部,以及由都道府县和市町村两级共同建立的防灾委员会协调会,三者相互配合。与日本的分权式职责划分不同,英国在职责划分方面更加强调集中式职责划分,中央政府内阁办公室是处理突发事件的最高责任部门,负责协调处理此类突发公共卫生事件。

  

   在资金与资源配置方面,各国的疫情防控专项资金主要用于病人救治、物资采购、经济扶持、对外援助、疫苗研发、失业者补贴等领域。如加拿大政府拨出10亿加元(约合7.29亿美元),用于新冠病毒疫苗研制、帮助各省和地区卫生部门与医疗系统购买设备、增加病毒检测和加强疫情监控、普及病毒预防知识、援助其他国家和世卫组织抗击疫情等。3月13日,美国总统特朗普(DonaldTrump)宣布全国进入紧急状态,将动用500亿美元的紧急资金储备来抗击疫情,督促各州建立应急中心。4月6日,新加坡政府宣布第三轮防疫财政援助措施,总额为51亿新元(约合36亿美元),加上之前的财政援助,新加坡总拨款为599亿新元(约合426亿美元),相当于新加坡国内生产总值的12%,并且将动用210亿新元(约合149亿美元)的国家储备金。与此同时,4月21日,俄罗斯政府公布《克服新冠肺炎疫情对经济的影响计划》,政策指出俄罗斯的汽车运输、展览活动、旅游、酒店、休闲娱乐、餐饮业等行业受疫情影响最大,因此,在3月18日到4月17日之间,俄罗斯在此前3 000亿卢布(约合43亿美元)的基础上,又拨出1.8万亿卢布(约合258亿美元)支持经济和国民收入。

  

   1.2新冠肺炎疫情背景下的中国之治

  

   改革开放之前,中国的突发公共卫生事件应急管理体系仍有诸多罅漏之处,有待订补,最初一些地方将卫生防疫站、专科防治所与卫生行政机构、医疗保健机构进行合并(“三合一”“四合一”),农村地区逐步实现农村合作医疗制度。到了1980年初,随着经济体制、政治体制、社会体制等改革的推进,在应急管理微观领域,中国逐渐建立起一套具有中国特色的公共卫生医疗体系,包括四级国家卫生防疫体制(中央、省、地市、县)和三级基层医疗预防网络(县、公社、大队)。2003年,党中央、国务院提出三年内建立健全疾病预防控制体系要求,各级疾控中心的财政投入迅速增加,疾控中心硬件条件大幅改善,“一案三制”(应急预案和应急管理体制、机制、法制)日趋成熟。为了应对新冠肺炎疫情,中国制定了一系列应急政策并采用了严重急性呼吸综合征(SARS)防控的战略策略,狠抓病人的发现和隔离救治、密切接触者的调查和严格管理,具体包括果断采取措施封城隔离、倡导居民自觉在家隔离、全国对点支援湖北和武汉、防疫物资的调配和生产、保障医护人员的健康、社区防控和协同治理的逐步推进和加强、分级分区有序复工复产、逐步恢复生产生活秩序等。基于比较视野,中国突发公共卫生事件应急管理体系在机构设置、任务分配、下设部门、层级结构和权责划分上与其他国家均有所不同,进而形构了中国独特的体制比较优势,彰显了“中国智慧”“中国底色”与“中国风格”。

   二、中国镜鉴:疫情防控体制比较优势探析

  

   在各国战略竞争、意识形态竞争、发展模式和政治地缘竞争复杂交织的国际背景下,抗疫成效展现了各国政府的突发公共卫生事件应急管理能力,结合其他国家的疫情防控实践来看,中国疫情防控的体制比较优势主要体现为如下四个方面:

  

   2.1党政主导并引领的举国体制的集中优势

  

   新冠肺炎疫情防控坚持“纵向到底、横向到边”的举国动员,实施政、商、军、警、民联动,实施中央到村(社区)的联防联控,彰显出中国举国体制的集中优势。在中国,中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,在疫情防控中发挥着兼顾全局、稳定局势、分析事态、筹措力量和调配资源等作用,是疫情防控的“定心丸”“主心骨”和“强心剂”。党政的统一领导、统一指挥和统一调度的集中优势,使疫情防控工作临危不乱、有序展开,各方力量随时响应待命,整个防控流程和应对思路完备而清晰。在“一核多元”的集中结构下,面对突发的重大疫情,可集中力量办大事、办急事,如剔除烦琐程序的领袖动员讲话、财政先行拨付制度、应急指挥部与政府各部门的应急权责分工、宣布紧急状态下的部队救援等。此外,党政体制的集中优势也体现在处理政府、市场与社会三者的关系之上,通过统筹三者的力量,进行全景式、全社会的力量动员,激发各自内生潜力,使其为疫情防控工作贡献出应有之力。

  

   2.2“因应性”体制转轨与体制革新优势

  

“改革开放只有进行时,没有完成时”,中国特色社会主义是一个科学完整的制度体系,包括根本制度、基本制度、重要制度,这套制度体系始终在改革创新中与时俱进,不断进行自我完善。总体看来,“因应性”体制转轨与体制革新是中国特色社会主义永葆活力的重要保障与关键措施。对于体制转轨而言,尽管体制转轨的过程通常具有社会制度变迁过程所固有的不确定性等风险,但是这反而倒逼国家政府有效地驾驭、掌控改革过程,稳步推进体制转轨。在严峻的疫情形势下,“走一步看一步”的政策实验与“条块结合”的疫情防控体制创设适应了特殊疫情环境挑战,如部分地方政府将原“七站八所”中负责政务服务的人员统一规划到镇办便民服务中心统一管理,打破了原来各镇办便民服务中心人员由“七站八所”和便民服务中心双重管理局面的同时,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《太平洋学报》2020年第6期
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