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池志培:美国对华科技遏制战略的实施与制约

更新时间:2020-07-24 10:28:03
作者: 池志培  

   摘要: 在大国技术竞争中,国家可以采取自强型或者遏制型的战略。中美贸易摩擦的核心是特朗普政府对中国科技发展采取的遏制型战略。驱动美国向遏制型战略转变的原因是技术在未来国际战略格局中的作用,中国的技术崛起使美国感到了威胁,而同时特朗普政府及其带来的政治混乱又给这种政策的出台提供了条件。美国的立法、行政和司法机构都对中国的技术发展采取了一系列的针对性措施,限制市场、投资、技术、人才,并威逼利诱盟友进行联合围堵。但是也有诸多的因素会约束美国对华的科技遏制战略,包括技术发展对合作的需要、美国的高科技企业对中国市场的需要、国际竞争的压力以及美国对外国科技人才的依赖等。未来的发展走向有赖于这些不同因素之间的消长,而中国应该立足于自身科技的发展和国际合作来应对美国的科技围堵。

   关键词:中美关系;科技遏制;大国竞争;投资审查;出口管制

   作者简介:池志培,男,广东韶关人,中央财经大学国防经济与管理研究院助理研究员,政治学博士,主要研究方向:技术政治,国家安全,美国政治与对外政策。

  

   随着中美贸易摩擦的演进,一个事实日趋明显,即围堵打压中国的科技发展是美国政策的重中之重。虽然美国一直对中国科技发展抱有敌意,但是目前这种全方位的打击和围堵达到了前所未有的程度。在2017年后,一部分美国媒体和学者即将这场科技博弈称为“科技冷战”、“技术冷战”(Technology Cold War),而在国内,也不乏学者称之为“科技战”、“技术战”。 虽然在2020年初中美第一阶段贸易协议正式签署,但是美国对华的科技遏制并没有停止的迹象,并预计会成为中美长期战略竞争的关键领域。

   国际关系研究中的贸易和平理论一般认为国家间日益增长的贸易联系将使得它们之间的冲突减少,因为国家间的贸易联系将使得双方发生冲突的成本过高,而这个成本会迫使国家间寻求非冲突的方式解决争端,又或者这个高昂的成本可以使得国家间更好地传递可信信息,使得双方可以理性地避免冲突。这些论证的基础无疑是基于贸易对双方均有利的比较优势理论,但是这种传统的理解相对静态地看待贸易中的比较优势,而忽略了贸易关系中的动态因素,尤其是科技进步的影响。如果将科技发展和生产水平提高考虑在内,特别是一方在其传统上非优势领域的生产力水平提高将影响另一方在双边贸易中的利益,在这种情况下,维持贸易联系的经济逻辑甚至将不复存在。同时,比较优势理论对动态因素的忽视还使得其忽略了受到贸易冲击的社会的调整成本,尤其是在科技快速发展下,这个转型调整的幅度可能很大,甚至超过社会的调整能力。在这种情况下,调整的成本可能会超过维持贸易关系的收益,这将使得“贸易和平论”的经济基础不再牢靠。“贸易和平论”的问题还在于将其核心的论证置于经济逻辑,认为经济逻辑将能有效地减少国家间冲突。但这忽略了冲突原因的多元性,也忽视了经济问题的多重意义。当代的经济越来越依赖于科技的发展,但科技的发展却不仅仅是一个经济问题,科技进步有着许多外部性,尤其对于国家安全有着直接的影响。同时,对于大国而言,科技不仅仅是经济和科学发展上的竞争,也是国家地位和认同的核心部分。比如,对于美国而言,科技上的霸主地位是其国家自我认同的非常重要的一部分。而地位和基于认同的博弈则常常带来冲突,因为其本质上是零和的。在科技日渐成为经济核心的今天,“贸易和平论”将遇到越来越大的挑战。而当前美国对中国的科技政策在某种程度上正是例示了这种理论的诸多内在张力。

   在这种现实和理论的背景下,对美国对华科技战略的分析就显得很有必要。那么,应如何理解这场科技战呢?本文将首先从概念上剖析科技战,认为其实质是美国对华实施的科技遏制战略,再从中美科技关系发展的角度探讨其动因。结合其实施路径,本文还将讨论其制约因素以及趋势。

  

   一、科技战与科技遏制战略:概念与历史

  

   虽然许多媒体和学者都用了“科技战”一词来描述特朗普政府对华的科技政策,并认为围绕技术的争夺是中美贸易战的核心,但是诸多学者对于“科技战”并没有非常清楚的定义和讨论,而是将其视为不言自明的词汇。出于严格讨论的需要,有必要对核心词汇做出讨论,并将其与相近的关键词进行比较。

   在中美之间科技关系的部分讨论中,科技战有时指的是中美之间在科技领域的竞争。但如果仅仅是理解为竞争的话却过于笼统,没有揭示其内部的逻辑。毕竟中国与其他国家之间也存在科技竞争,比如与日本、欧盟之间,随着中国的产业发展与转型升级,中国都将与这些技术发展的先进国家之间发生越来越激烈的竞争。但是,人们一般不将这些竞争视为战争。“战争”一词往往意味着相互间的敌意、恶意以及斗争的强度。显然,科技竞争是一个比科技战更大的概念。

   从理论上看,科技竞争的目的是改变两方或多方之间科技发展水平差距,落后的一方为了缩小差距,而较先进的一方则希望维持或者扩大差距。而要实现这种目的,一个国家可以增强自身的实力,或者阻止、破坏另一方的发展来使得两方或者多方之间的科技发展水平差距维持在己方可接受的范围。从这个角度看,国家间进行科技竞争可以有两类战略,即自强型和遏制型战略。自强型战略是一种内向型的战略,强调在竞争中挖掘自身优势,通过改善自身的不足和持续的改革与投入来实现科技上对对手的超越或者保持优势,如加大对教育的投入,改善科研环境或者吸引更多人才等。相比之下,遏制型战略则强调通过打压对手,阻断对手进行技术进步的路径来保持自身科技优势的战略。遏制型战略不是通过强大自身,而是通过阻止对手的进步来赢得科技竞争。这正是许多学者谈论的“科技战”或者“技术战”,如朱锋教授认为“美国对华贸易战,升级为‘断供’为目标的科技战,旨在全面打压和阻断中国产业升级、技术创新的历史性进程,重新拉大中美两国力量对比开始缩短的历史进程”.宋国友教授则认为“美国主动把贸易战延伸至技术战层面,既用技术战对华施加更大压力,又在技术角度限制中国对美长期竞争优势,牵制中国制造升级和技术创新。”这些论断体现了遏制型战略的典型特征以及对于竞争方发展的恶意态度。

   自强型的科技竞争战略可以在总体科技力量发展水平相近的国家之间采用,也可以在差距较大的国家之间采用,一般双方的竞争也较为良性,对科技进步不抱有零和博弈的心态。而遏制型战略一般只在科技发展水平依然有一定差距的国家之间发生,毕竟通过遏制对手的进步来保持自身的优势必然意味着自身已经处于了领先地位。所以,在科技战或者在遏制型战略中,实施遏制战略的一方往往占有优势,被遏制的一方则处于相对被动的地位。在科技战中,双方的地位是不对等的,而落后的一方要面临着更大的阻力。虽然中美贸易战与科技战经常被一起讨论,但是在贸易战中中国的政策工具要更多,而在科技战中的应对则更为困难,因为在科技领域中国难以直接对美国施加压力。不管是美国对中国的出口管制还是对中国收购美国科技企业的限制,中国都难以实施对等的反击。从这个角度看,遏制型战略与国际政治经济中的经济制裁比较类似,在施动者与受动者之间都有一种不对称性。而决定成功的因素两者也比较类似,即被遏制或制裁方的发展水平、对未来关系的预期、可替代途径的获得以及国内政治等。简单而言,即被遏制方的科技发展水平越高,遏制成功的可能性就越小;对双方未来关系的预期越是悲观,被遏制方试图突破遏制的决心就会越大;同时,如果被遏制一方可以通过其他途径获得先进技术,那么遏制战略成功的可能性也就越小;而要持续进行遏制也需要获得国内各方利益集团的认可。这些要素在美国对华的科技遏制中都有所体现,也说明当下美国对华的“科技战”本质上是对华实施的科技遏制战略。

   当然,在现实世界中,一个国家的战略可以同时兼有自强型和遏制型的战略。在中美科技关系发展中,美国自强型和遏制型战略均有使用,在不同时期又有所变化。在新中国成立后一段时期内,美国对中国科技实施的是全面的遏制战略,但是在两国关系正常化以来,大部分时期均以自强型为主,而在特朗普政府时期则明显又转向了遏制型为主.在二战结束以后,美国对苏联和社会主义国家采取了遏制战略,并成立了非正式的巴黎统筹委员会(巴统)来实施科技上的全面封锁。作为社会主义阵营的一分子,在新中国成立以后,中国的科技发展也遭到了美国的全面遏制。而且由于朝鲜战争的原因,美国对中国实施的出口管制甚至比对苏联更为严格。即使在巴黎统筹委员会的其他成员对中国放松了出口管制以后,美国依然全面对华禁运,禁止中国获得美国的任何技术。直到尼克松时期,随着中美交往的大门重新开启,两国的科技联系也多了起来。在中国实施改革开放且中美正式建交后的20世纪80年代,中美之间的科技联系得到了快速发展。1981年,里根签署命令宣布对华出口产品管制的技术标准可以两倍适用于苏联被全面禁运前的标准。1983年,中国被定位“友好的、非盟国”国家被移到了美国出口管制的V组国家,与美国的许多盟友同组,如西欧、日本。但这种关系在80年代末戛然而止。

   进入20世纪90年代以后,随着苏联退出历史舞台,美国有些人将中国视为美国未来最大的竞争对手,因此试图回到全面遏制中国科技发展的道路上来。1990年,老布什总统迫使中国航空技术进出口公司放弃了对西雅图的玛莫克公司(MAMCO)的收购,理由是为了防止中国获得被管制的技术。20世纪90年代中后期,在《纽约时报》围绕着美国对中国出口管制的一系列报道挑动美国国内关注以后,美国国会发布《考克斯报告》,强化了在卫星等技术上的对华出口管制。随着21世纪以来中国经济的快速发展和企业壮大,中国对美投资日渐增多,但是美国对来自中国的投资依旧非常警惕。从美国外国投资委员会的年度报告可以看到,从1994年到2017年,中国企业很少能够收购美国关键技术行业的企业。

   不过,虽然存在着这些遏制型战略政策,从克林顿到奥巴马时期,美国政府对华的科技竞争更多的是强调自强型战略。这集中体现在对华出口管制战略中,虽然在特定领域出口管制有所加强,但是整体趋势是在放松。多数美国政府的官员更愿意采用一种被称为“跑得更快”(run faster)的战略,也即自强型战略。其主要观点是通过扩大对华出口,美国科技企业可以获得更多的市场因而获得更多的资金来进行再投入和研发,因而维持领先的优势。特别是在信息技术领域,对中国保持“一到两代”的优势。同时,美国也注意到了中美之间技术贸易的安全效应,即如果中国使用美国的技术,那么美国在情报收集上能够获得一定的优势。在这种战略指导下,美国对华的出口管制有所放松。在这一时期,中美之间的科技交流也得到了全方位的发展。中美两国科研人员的交往、中国赴美的留学人员数量等指标都达到了空前的水平。两国的科技发展在这种环境中获得了共赢。

   这种双赢的发展在奥巴马政府后期遭到了一些挑战,而在特朗普时期遭到了全面质疑,并引发了一系列的政策调整,美国在出口管制、外国投资管制、人员交往等方面不断设置新的障碍,其政策全面转向了遏制型战略。

  

   二、美国对华科技转向遏制型战略的原因

  

   特朗普政府时期美国对华的科技竞争全面转向遏制型战略,其原因既包括当前的技术发展阶段,亦包括国际权力格局的变化趋势,也有美国国内的政治动荡。它既是一种理性考量下的战略选择,也是领导人个性和冲动的产物。

   2.1新技术革命的到来

近年来,人类在人工智能、量子通信、新材料、5G等科技上取得的进步使得许多专家认为我们处在了一个新的科技革命的开始阶段,对这些新技术的掌控将决定未来世界的主导权。俄罗斯总统普京认为,“谁引领了人工智能,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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