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沈岿:论突发传染病信息发布的法律设置

更新时间:2020-07-24 08:36:43
作者: 沈岿 (进入专栏)  

   摘要:  在一个复杂的、条块结合的科层官僚体系中,突发传染病信息发布的法律设置应当体现决策责任原则、集中权威原则、就地效能原则和监督矫正原则的精致结合。现行法律体系中,信息发布的决策和发布的执行不分、决策者责任不明,分类分级发布的法律授权存在矛盾冲突,信息直报受系统设计与地方干预的制约,不确定信息发布的要求未予明确规定,专家监督的权力与职责没有建立,人民监督的空间也未顺应时代和传染病防控特定需要而得到应有的保障。这些问题皆需通过精细巧妙结合四项原则的法律改革予以应对,才能有效应对重大突发公共卫生事件的暴发。

   关键词:  传染病 信息发布 决策责任 集中权威 就地效能 监督矫正

  

   引 言

  

   2020年初,一场始料未及的传染病疫情,开始在中国武汉暴发。2020年3月11日,世界卫生组织(以下简称WHO)宣布新型冠状病毒(novel coronavirus或者Covid-19)的传播是“全球大流行病”(pandemic)。在本文截稿之际,这一疫情已经造成官方统计的3,090,455人确诊、217,769人死亡。[1]在新冠疫情不断发展变迁的过程中,关于突发传染病信息发布如何做到及时、准确、全面,最大限度地减少疫情对人民生命健康的伤害,成为公众关注的焦点之一。公众舆论关注和质疑较多的是武汉市政府、中国疾病预防控制中心(以下简称中国疾控中心)以及国家卫健委派去武汉调查的前两批专家组在疫情暴发初期防控工作的实效性问题。

  

   针对武汉政府,有观点认为其没能在第一时间发布新冠病毒信息、向武汉市民发出预警、采取相应必要的措施,以阻止病毒的广泛传播。对此,一个回应是:武汉市政府必须得到法定授权才能发布。于是,关于武汉市政府是否有权力——同时也意味着是否有义务——披露信息,引起舆论广泛关注,认为其在法律上“是”和“不是”传染病疫情信息发布主体的观点,各执一词。[2]

  

   而中国疾控中心面临的主要质疑也是没有及时发布掌握的疫情信息和及时采取相应措施。对此,至少有两种回应。一是中国疾控中心并无权力发布疫情信息,这个回应同样牵扯到权限问题。二是中国疾控中心最初的认识虽然有点保守,但这是符合科学认识过程的。因为,从开始的“未发现明显人传人现象”到“不能排除有限人传人的可能”,这都和病例诊断、实验室检测结果逐步用于病人的甄别有关,需要一个过程。科学讲究相信证据,根据病毒发展,认识会不断调整,也会自我否定。[3]

  

   与疫情信息发布相关的,还有国家卫健委派去武汉调查的前两批专家组。虽然他们较早地抵达了武汉,并开展了医学调查,但均未明确公开提及病毒会“人传人”。若他们能结合当时已经有医生和护士被感染的事实,及早宣布该病毒的人际传播性,或许会有不同局面。可是,在被问及专家组是否未尽完全调查职责时,有专家表示,他们接到的指示是“属地管理,地方为主,专家组是帮忙的”。[4]

  

   其实,在这些质疑之中,存在两种普遍的关切,一个是明显的、指向过去的,一个是潜在的、指向未来的。过去指向的是希望追究真正的责任者;未来指向的则似乎是更加重要的,即我们是否可以在追究责任的过程中,发现制度的漏洞,并进行有效的填补或修缮,从而为未来重大疫情的处置积累经验。

  

   本文的旨趣即在于回应这两种关切,尤其是后一种关切,通过探究新冠病毒疫情萌芽时信息发布相对迟缓的法律根由,提出未来包括《传染病防治法》《突发事件应对法》在内的法律改革需要考虑的事项。本文的基本观点是,在一个复杂的、条块结合的科层官僚体系中,突发传染病信息发布的法律设置应当体现四项原则。第一,应当将对突发传染病信息发布的“时机”具有最终判断权的决策者,置于明确的责任主体地位,而不能允许“置身责任体系之外的决策者”,以下简称为“决策责任”原则;第二,应当更多依赖高层次和高水平的公共卫生专家和医学专家,对突发传染病所涉病毒是什么、有什么特征、需要如何应对作出权威的判断和声明,而不是依靠地市、区县层级的同行,以避免众说纷纭、意见混乱,尽管后者的判断并不一定就亚于前者,以下简称为“集中权威”原则;第三,应当在相当程度上依赖地市、区县层级的地方政府及其卫生部门,发挥其更有能力第一时间掌握本地突发传染病相关信息的地理优势,确保作出快速反应,以下简称为“就地效能”原则;最后,应当通过相互的监督与制衡,及时发现和矫正决策责任、集中权威、就地效能的失灵,以下简称为“监督矫正”原则。下文就是关于为何需要这些原则、以及它们之间的结合应该如何在法律改革中具体展开的讨论。

  

   一、让信息发布的决策者走到前台

  

   (一)作为政治过程的传染病信息发布决策

  

   对于传染病的预防和控制而言,信息是决定成败的关键。当突发疫情出现时,理想的状态是无论是政府,还是企业、社会组织和个人,都能在第一时间获得有关传染病的性质、原因、发生地、传染范围、发病或死亡人数、应当采取的防控措施等所有信息,以便有效地根据这些信息,作出相应的预防和控制决定,采取相应的行动。既然信息是决定和行动之依据,那么,信息的准确性和及时性就显得尤为重要。

  

   一方面,由于传染病相关信息通常都属于医学专业判断的范畴,并非任何人都有能力准确及时掌握和发布这些信息。这就需要一种相对集中的机制,让传染病专家在何时发布信息、发布什么信息方面承担相当重要的角色。当然,在成千上万对传染病有临床经验和科学研究的专家中选择谁来承担这个角色,并非易事。因为专家不仅有水平高低之分,也有对突发传染病信息掌握程度上的差异,以及针对相同信息的认识不一现象。[5]

  

   另一方面,突发的传染病,尤其是传播力强又同时具有致命性的传染病,不仅会导致社会恐慌,也会威胁公众的健康和生命。政府需要采取医学观察、隔离、疫区封锁、停工、停业、停课、调用应急物资等防控措施,而这些措施附带相当昂贵的权利限制和经济成本。因此,突发传染病信息的发布,并非是将科学评估后的传染病信息公之于众即可,还需要对信息发布可能引发的各种后果——如民众会有何反应、能否引起大规模恐慌、需要采取哪些阶段性应急措施、官方对应急资源的调动能力、对已有的政治、经济、社会活动会产生什么影响甚至阻碍等等——作出预判,并进行风险权衡(risk tradeoff)。[6]风险权衡没有传染病专家不行,但突发传染病信息发布应予考量的因素,显然已经超出传染病专业判断的范畴。在此意义上,对突发传染病作出发布信息的决定,其实是一个制定和执行公共政策的政治过程。[7]

  

   (二)区分发布的决策和发布的执行

  

   在“突发传染病信息发布”这个概念之下,必须区分发布的决策和发布的执行。发布的决策主要是关于突发传染病信息是否应予发布、何时发布、发布什么的决定;发布的执行主要是在发布决策作出之后,对突发传染病相关信息作适时的公开和更新。发布的决策和执行可以是一体化的,即由同一机构完成,也可以分别由不同机构承担。任何一种设置,都必须让决策者/执行者负起相应的、明白无疑的责任。然而,与突发传染病防控有关的现行法律体系,尤其是发挥主导作用的《传染病防治法》和《突发事件应对法》,并没有清晰区分发布的决策和执行,且彼此之间还存在“打架”的情形。

  

   首先,《传染病防治法》区分了传染病预警和疫情信息发布,结合对《突发事件应对法》的解释,前者是在传染病的暴发和流行“即将发生或者发生的可能性增大时”,后者是在“传染病暴发、流行时”。[8]但是,《传染病防治法》把这两种情形下的信息发布权力(职责)分别授予了不同主体。预警权属于国务院卫生部门和省级政府;疫情信息发布权则属于国务院卫生部门和其授权的省级卫生部门。[9]这种设置在理论上的合理之处在于,若对传染病即将或可能发生已经有了预判,并作出了进入预警期的决策,那么,一旦传染病的确转化为暴发、流行,疫情信息的发布就成为顺理成章之事,不必再作是否发布的决策,只需根据应急预案操作即可。不过,法律对于决策和执行的衔接并未作出明确规定。

  

   其次,虽然传染病预警和传染病疫情信息发布可以区分,但在理论上和实践中仍然有一种可能性,即在未宣布进入预警期的情况下,传染病已经处于暴发、流行态势。根据《传染病防治法》规定,此时应当直接公布传染病疫情信息。在中央层面,信息公布的责任主体是国务院卫生部门;在地方层面上,省级卫生部门有责任决定并实施传染病疫情信息的公开。然而,我国的卫生行政管理是一个条块结合的体系,而且更多隶属于地方政府。若没有地方政府的首肯,卫生部门一般情况下也不会擅自做主直接公布疫情信息。各地卫生部门的实际做法都是根据当地政府的要求进行发布。[10]由此可见,《传染病防治法》将传染病疫情信息发布主体直接确定给卫生部门,其实并未体现“决策责任”原则。

  

   最后,《突发事件应对法》同《传染病防治法》在传染病预警上存在冲突。该法关于县级以上地方政府发布警报,决定并宣布进入预警期的规定,显然与《传染病防治法》有抵牾之处。当然,也还存在一种两部法律并非有重大不一致的解释方案。由于《突发事件应对法》调整对象包括自然灾害、事故灾难和公共卫生事件,该法明确规定,县级以上地方政府“根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序”予以预警,因此,涉及到突发传染病事件时,也可以解释为应当按照《传染病防治法》关于预警权限的规定。换言之,两部法律放在一处解释,最终仍然可以解释为仅省级政府(不包括其他地方政府)有权作出预警。

  

   但是,即便按此解释仍然存在一定的问题:一是《突发事件应对法》并没有提及国务院卫生部门可以是预警责任者,与《传染病防治法》还是不一致;二是《突发事件应对法》特别强调“属地管理为主的应急管理体制”,[11]因此,将地方上的预警责任唯一定格在省级政府的解释,似乎与此相悖;三是这一解释无法体现“就地效能”原则,有的论者认为“及时、准确”发布信息的要求意味着县级以上地方政府应当在一定范围内承担预警责任,[12]而预警机制的设计初衷就是让县级政府向社会公众作出第一反应。[13]基于上述三点的考量,称两部法律明显冲突,并不为过。

  

   综上,在确定突发传染病信息发布(含预警和疫情信息发布)的真正决策主体方面,现行的法律体系是存在冲突的,也不契合现实需要,并导致对决策者缺少明白无疑的责任约束。因此,未来修法必须考虑让明显有风险权衡成分在内的信息发布决策责任真正落实到一级政府,而不是延续卫生行政部门形式上负责的体制。

  

   二、“集中权威”与“就地效能”相结合

  

   (一)单纯“就地效能”的风险

  

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本文责编:陈冬冬
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