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沈岿:论突发传染病信息发布的法律设置

更新时间:2020-07-24 08:36:43
作者: 沈岿 (进入专栏)  
若单纯从信息掌握的方便、快捷角度考虑,“就地效能”原则与“决策责任”原则的结合,会将突发传染病信息发布的决策者指向县级以上地方政府——既不是地方政府的卫生部门,也不能仅仅限于省级政府。但是,在“离信息越近、发布效能越高”的假定背后,又潜藏着三个可能的制度风险。

  

   第一,信息发布混乱的风险。中国有300多个地级行政区划单位(包括地级市、地区、自治州、盟),有2800多个县级行政区划单位,[14]突发传染病信息发布的决策职责赋予如此众多的主体,会不会造成信息嘈杂、混乱的局面——尤其在突发传染病跨越行政区划界线传播时,的确引人担忧。[15]

  

   第二,专业能力不足的风险。县级以上地方政府都设置有专业的卫生行政部门和疾控中心,各地也有各类医疗卫生机构。一般而言,地方政府可以根据这些专业机构提供的信息和判断,对是否进行信息发布作出决策。然而,基层公共卫生人才本就匮乏,[16]政府投入不足还导致人员培训的弱化,[17]并且面对诸如新冠肺炎那样的传染病,是需要较高专业水准才能作出准确判断的。地县级政府能否倚仗对应级别的公共卫生专业机构,担此发布决策的重任,也是颇受怀疑。[18]当然,专业层次与行政区划层级的这种水平对应,是就全国范围平均而言,并非绝对。第三,信息瞒报的风险。若突发传染病信息发布的决策完全交由已经暴发、流行传染病的当地政府,也有可能遭遇地方本位主义的考虑,即为了地方经济、社会稳定或其他重大事项安排,而暂时隐瞒真实情况。地方政府希望通过一己之力,在不为广大公众知晓、社会秩序安定的情况下,控制突发传染病的传播,或者优先处理其认为更加重要的事情,这种可能性是实际存在的。[19]

  

   (二)“就地效能”与“集中权威”结合的具体要求

  

   若这些风险转为现实,那么,就近发布突发传染病信息的法律设置,不仅不会带来效能,还极有可能造成或大或小的损失,甚至是巨大失误。因此,应当将“集中权威”原则与“就地效能”原则相结合,以尽可能降低上述风险。具体而言,法律的设置应当考虑以下要求:

  

   1.分类分级发布要求

  

   现行《传染病防治法》将传染病信息发布分为四类:一是传染病种类的确定和公布;[20]二是日常的传染病疫情信息发布;[21]三是传染病预警信息发布;[22]四是传染病暴发、流行时的疫情信息发布。[23]但是,该法并未对上述四类信息的发布进行分级处理,基本都置于中央和省级层面。

  

   就本文所关注的突发传染病信息发布而言,应当进行更为细致的分类和分级:(1)突发传染病的性质、种类、按什么种类管理等信息的发布权限,在国务院、国务院卫生部门和省级政府之间进行划分;(2)突发传染病的预警信息由发现传染病暴发、流行即将发生或发生可能性增大的县级以上地方政府决定公布,并由县级以上地方政府卫生部门在预警期不间断公布传染病发展信息;(3)对突发传染病是否已经处于暴发、流行的确定,根据不同种类的传染病,由国务院卫生部门报国务院、省级卫生部门报省级政府批准后公布;(4)突发传染病确定暴发、流行后,传染病疫情在本地的情况,由疫情发生地的地方卫生部门和省级卫生部门发布。

  

   2.信息直报要求

  

   为了避免因为“集中”带来的距离信息发源地较远、信息传递迟延的问题,应当贯彻有效的、充分保障“集中权威”原则的信息直报要求。在2003年“非典”疫情之后,我国就开始重视信息直报体系的建设;[24]在2004年,已经实现了基层医疗机构的网络直报;[25]2013年,向第十二届全国人大常委会第四次会议提交的《国务院关于传染病防治工作和传染病防治法实施情况的报告》也专门提及网络直报系统的成功建设。[26]

  

   此次病毒是之前并不了解的新型冠状病毒,其引起的肺炎,在直报系统中,或者可以在传染病疫情报告流程中报为“其他类别”,或者可以走不明原因肺炎诊断、报告流程。但是,直报系统的实际运用没有如此简单。有的医生、医疗机构对没有确诊的病例不愿轻易填报;临床医生在病人增加的情况下无暇填报信息需求大的传染病报告卡;有的医生对不明原因肺炎的定义不清楚,不了解报告程序,甚至不知道需要报告;直报无法给医疗机构临床有意义的结果反而可能影响医疗机构继续报告的积极性;[27]符合不明原因肺炎定义的病例数量巨大,若都要上报,会极大地增加病例检测成本和流行病学调查成本,浪费公共卫生资源。[28]

  

   除了这些与医生、医疗机构以及系统设计有关的专业原因以外,还有一个与政治关联的重要因素。由于不明原因肺炎监测的主要目的是发现“SARS和人禽流感等可能造成广泛传播、对公共卫生构成严重危害、临床上主要表现为肺炎的传染性呼吸道疾病”,所以,各级地方政府担心经济和社会稳定等问题而对此极其关注。[29]在此压力下,卫生行政部门、疾控中心、医疗机构以及临床医务人员,对不明原因肺炎报告病例往往“如临大敌”。但是,在上报病例中,最终被诊断为人禽流感病例的仅占很小比例,而被诊断为其他病例的占大多数。[30]这就不仅容易形成“狼来了”的现象,而且,病例排除后还会被认为造成人财物的浪费。临床医生和管理部门由此会放松警惕,甚至规避报告。[31]

  

   其实,网络直报系统对于“集中权威”原则的实现,应对“就地效能”原则潜在的风险,有着重大的裨益。然而,原先设计为临床医生、医疗机构可以决定完成的不明原因肺炎的网络直报,最终还是受制于地方政府。因此,未来需要考虑的是,一方面完善直报系统的设计,包括但不限于重新定义不明原因肺炎;另一方面在法律上保障信息直报不受地方政府的干预。

  

   3.不确定信息发布要求

  

   对于因为权力过于分散而可能带来的混乱,除了前述部分重要信息发布仍归中央和省级政府、信息直报制度更加完善以外,还有一种应对方案就是在立法中对预警信息发布的性质、信息范围以及具体任务予以明确。

  

   本质上,预警“是在考虑了资料的不完全性、危害的不确定性之后,仍要在有必要采取措施的地方进行危害警告的一种方法”,是考虑到科学依据的有限性而采取的方法。[32]科学内在地是一种怀疑事业,是一个持续不断修正知识的过程。[33]既然科学是在无穷无尽的未知中寻找和积累知识,既然新型病毒的出现通常总是在最初阶段具有极大的不确定性,之后在不断处置过程中才会增加可确定的知识,那么,相关信息的发布就绝不能等到一切都确定以后再进行。“未经确定不能披露”的观点,至少不应该主导和支配传染病预警阶段。

  

   传染病预警信息的发布,必须在强化的风险预防意识、风险跟踪意识之中进行,必须做到:(1)掌握突发传染病风险信息以后,在分类分级的权限范围内第一时间发布有权发布的信息;(2)发布即时掌握的全部信息,包括确定的和不确定的信息;[34](3)同时发布针对公众心理和行动的预警指导;(4)持续不间断地发布信息,增加确定的信息,减少以往发布信息的不确定性,甚至自我纠正过去发布的错误信息,包括传染病相关信息和预警指导。

  

   根据这样的要求,“迄今为止尚未发现人传人的情况,疫情可防可控”,同“迄今为止尚未发现人传人的情况,是否存在这种可能性,还在进一步观察和研究中,希望广大市民不必过度恐慌,可以采取基本的预防应对措施,诸如……,有关情况的任何进展,我们都会第一时间告诉大家”,就会有完全不同的意义。当然,在不确定的情况下,地方政府对传染病预警的决策,总是会在加强传染病预防、保障公众知情权同防范公众恐慌、避免对正常政治、经济、社会秩序构成冲击之间作出艰难抉择。但是,在法律上规定地方政府承担不确定信息发布之责任,才能防止其为自己不发布或迟延发布预警寻找所谓科学上的借口,也同时不至于出现信息发布混乱的情况。

  

   三、专家监督和人民监督

  

   决策责任原则、就地效能原则以及集中权威原则的有机结合和落地实现,并非像在纸面上探讨那么容易。尤其是,与这些原则相关的制度运行,更多还是在政府独立决策、民众不参与的传统政治文化中,[35]还是在卫生行政部门、疾控中心、医疗机构缺乏充分独立性的治理体系中。因此,必须有一种广泛存在的监督和矫正体系,以避免或减少上述原则和配套制度的失灵。结合新型冠状病毒肺炎发生初期的情况,本文将重点讨论专家监督和人民监督的保障功能。

  

   (一)专家监督

  

   从国家卫健委先后派三批专家组赴武汉调查了解情况的安排来看,体现了“集中权威”原则的程序和机制的及时启动。但是,高速运转的权威性决策机制的实效性如何则不无疑问。实际上,问题的症结并不是武汉、湖北方面没有任何正式调查报告,并不是他们还在刻意隐瞒医务人员感染的事实,[36]而是法律和国家卫健委都没有明确,此时派去的专家应当承担起调查和监督责任,而不仅仅是专家技术支持。

  

   《突发事件应对法》虽然规定“属地管理为主的应急管理体制”,但同样强调“国家统一领导”。因此,未来的法律改革必须考虑,当国务院卫生部门或省级卫生部门根据网络直报或其他渠道获得传染病信息,派出专家组到信息发源地去核实情况时,专家是受国务院卫生部门或省级卫生部门的委托履行调查和监督责任的。唯有如此,专家才可以在法律上有权力也有义务进行“彻底”调查,包括但不限于到医疗机构相关科室调阅传染病人收治的医疗资料、直接询问临床医生或病人,而不是仅仅听取地方汇报,甚至仅仅变成“负责临床救治”。

  

   换一个角度看,专家的调查和监督责任也是“集中权威”原则的体现。之所以在此单独列出,主要考虑有两点。首先,这种责任设置的特点是有两个经常交织在一起的目的。一是通过调查核实,判断传染病相关信息是否有属于国务院卫生部门或省级卫生部门发布范围的,如确实有,应当在委托主体的授意下以委托主体的名义及时予以发布;二是对地方的信息发布权(如预警)实施更加有效的监督,在地方信息发布失灵的情况下及时予以矫正,而不是代其发布信息,也不是仅仅给予帮助或指导。其次,与这两个目的相匹配,被派去的专家有全面的调查权利,地方应该予以配合。专家没有尽心尽力履行调查职责,必须承担法律上的责任。地方不予配合,也应担负相应的法律后果。因此,它更多地不是进行纵向的发布权划分,而是独立的监督矫正机制。

  

   (二)人民监督

  

以上所述专家监督在相当程度上是行政系统内的,是在接受委派的前提下履职的,其仍然有受制于行政系统本身的特点。即便未来的法律为发挥专家监督的最大功效,明确专家的权力和责任,也不可能改变专家依附行政的属性。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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