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于文豪:论建设社会主义法治国家中的地方

更新时间:2020-07-24 08:34:27
作者: 于文豪  

   摘要:  实现“建设社会主义法治国家”的宪法目标,地方的意义不可替代。实践中,地方既表现出法治建设的积极性,也呈现出一些问题,其原因在于国家治理结构中的地方双重角色。建设社会主义法治国家应以国家全面法治为目标。为此,必须重视地方的独特功能,从制度上塑造和规范地方自主。作为动态平衡过程的央地关系,应当以建构基于规则的、更具稳定性的法治秩序作为出发点与评价标准。着眼于宪法的规范体系,在中央层面,应当明确“中央统一领导”的规范内涵;在地方层面,应当为地方的主动性和积极性提供制度保障,形成民主的地方治理结构与自我负责的理念。

   关键词:  法治国家;全面依法治国;地方法治;中央与地方关系

  

   一、法治国家建设中的地方性问题

  

   自1999年“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”写入《宪法》,法治国家建设就成为当代中国国家治理的一条逻辑主线。与内生式自然演进的路径不同,中国走向法治是集中谋划、预先设计、目标导向的主动建构过程。围绕社会主义法治国家建设,在中央政策框架下,各级地方[1]普遍提出“依法治X”和“法治XX”的目标,出现了“地方先行法治化”[2]以及“地方法治建设竞争”[3]的现象,发展出法治指数、法治评估等评价地方法治工作成绩的工具。各地对“法治GDP”的热烈追求,俨然使法治建设成为继经济增长之后的新竞争领域。

  

   对于地方在法治国家建设中的表现,我们既要充分肯定其热情,也要冷静观察存在的问题。对于法治国家建设的价值要求,一些地方并没有完整全面、因地制宜地转化落实,而是选择性地作为或者不作为。这体现为两种倾向。一方面,地方会采取恐后争先的政策跟随策略。为了凸显绝对服从,并赢得更多注意力,地方往往采用运动式的法治工作方式,采取严格甚至“出格”的措施。比如在法治政府方面,地方政府“掀起法治建设的‘大跃进’风潮”,“甚至地方之间展开竞争,尽可能将法治政府实现的时间往前提”。[4]在社会管理方面,地方不乏层层加码、宁紧勿松、试图“出位”。另一方面,地方也会采取暗度陈仓的变通执行策略。尽管地方几乎不可能公开反对上层指令,但会根据实际需要消极执行或者过度执行,实行所谓“软抵抗”。“良性违宪”便是例证,“中央拥‘集权’之虚名,地方收‘滥权’之实惠”[5]也是一个生动描述。在地方立法中,许多研究反复指出下位法过度重复上位法[6]的现象,认为大量“‘景观式’立法”[7]营造着虚假的繁荣。为了回避抵触上位法的风险,地方立法也追求“宜粗不宜细”,通过内部政策文件夹带外部效力条款的情况并不少见。在行政执法方面,地方常常根据本地需要、利益相关方的话语地位来设定执行力度和方式。例如,地方土地执法时而有效时而失灵,原因在于“土地执法部门被嵌入在集中体制及其建构的中心工作中……土地执法部门真正完成的并非其职能目标,而是集中体制目标”。[8]这些情形在近几年的房地产市场调控、公共卫生事件处理、地方金融监管等事务中不乏体现。

  

   法治国家建设中的这些地方性问题有害于全面依法治国目标的实现,有损于国家治理体系和治理能力的现代化。但我们不能仅仅指摘弊病,也应给予同情式理解。地方之所以形成此类行为路径,必然基于某些现实理性。比如,运动式的法治工作方式“是在以人治的方式推动法治”,[9]然而,运动与法治相结合有利于凸显法治工作在“当前和今后一个时期”的重要性,能够“超越科层制度的组织失败,达到纠偏、规范边界的意图”,[10]有助于摆脱常态下的僵化、低效等问题。消极或过度执行也不都是地方能力弱化,而是为了获得政绩展现、减少资源付出以及降低工作风险。

  

   这种理解进一步要求我们,应当重新认识法治国家建设中的“地方”。须知,我们所要建设的是全面的社会主义法治国家,建设社会主义法治国家应当以国家整体法治秩序的形成作为基本方向。无论中央还是地方,只有各领域、各地域都以法治作为根本的治理方式,才能说达到了全面依法治国的要求。以这一立场为前提,我们就要回答:地方性问题出现的结构性因素是什么?对于法治国家建设而言,地方除了转化落实上层指令,还应当发挥哪些功能?如何通过制度的调整完善,更好发挥地方的法治功能?这些问题的回答,既要充分借鉴政治学、社会学对我国国家治理的规律性认识,也要对我国《宪法》对央地关系设定的基本原则作出整体阐释。

  

   二、地方在法治国家建设中的双重角色

  

   要发挥地方法治潜力,先要明确地方在国家治理结构中的角色定位。在法治国家建设中,地方的面孔并非一成不变,但这不能说明地方的行为路径就是不确定的。地方性问题之所以出现,直接原因在于地方利益最大化的功利动机,深层原因则在于地方在法治国家建设中的双重角色。与传统中国双轨制国家治理结构不同,新中国的国家治理结构总体上是自上而下的单轨制,地方首先充当中央的区域代理人,进而发挥自下而上的代表功能。由此,地方形成双重负责的角色混合,呈现三个层面的双重性。

  

   (一)实施主体的双重性

  

   按照民主政治的逻辑,法治是人民的事业,地方开展法治国家建设工作的基本主体就是本地方人民。在人民代表大会制度这一根本政治制度框架下,本级人大是本地方人民行使国家权力的机关,由此,地方人大就是本地方人民“出场”的首要平台,是地方法治工作的重要实施主体。

  

   地方人大既是地方的,又不仅仅是地方的。一方面,“无论选举方式直接抑或间接,地方人大的权力来源和民主基础均在下(即本地方)而不在上(即中央或上级)”,[11]地方人大必须代表本地方人民来凝聚和提炼地方共同意志,背离本地方人民利益的行动很难获得正当性。这体现了地方自治的基本逻辑。另一方面,地方人大不能仅仅“眼睛向下”,不能只代表本地方人民的利益。人民是一个统一的政治体,各地方人民的利益必须不断调和统一,不断消除人民内部矛盾。在宪法制度上,地方各级人大通过多层代表制产生全国人大,由全国人大形成全体人民的共同意志,即宪法和法律,地方人大要保证它们在本行政区域内的“遵守和执行”。虽然地方人大与上级及全国人大之间不是领导关系,但全国人大和上级人大能够通过立法并监督其实施的方式来获得地方人大的遵从。由此,地方人大必须在本地方人民利益和全国人民总体利益之间寻求一致。本地方人民向地方人大施加的是选举压力,而上级及全国人大对其施加的则是日常监督压力。选举压力虽然强大但不会频繁出现,日常监督压力相对较小但却是常态的、连贯的。地方人大的具体行为并不取决于压力的大小,而是取决于压强,也就是何种压力的作用效果更直接、更能影响利益得失。

  

   既要代表本地利益,也要维护全国利益,这种双重性形成了地方人大的双重人格。有学者恰当地指出:“中国地方人大是具有双重性质的地方代议机关:既是上级政权意志的执行保证机关,又是地方意志的形成和执行保证机关。”[12]这一双重性对于地方政府同样适用。地方政府是地方法治工作的另一重要实施主体。与人大系统的上下级监督关系不同,政府系统的上下级领导关系更加突出。“与其说地方政府属于一级独立行政主体,不如说它更多地是作为中央政府的执行体而存在的。”[13]地方政府既是地方人大的执行机关,又是国家设在地方的行政机关,前者要求地方政府完整落实地方人大的民主意志,后者要求地方政府完整落实上级及中央政府的行政意志。两种意志是并列的、平行的,没有必然的先后轻重之分。地方政府的法治建设工作必须将来自两套系统的两种性质的指令进行日常性转化。

  

   客观来说,地方法治工作实施主体的双重性不必然构成问题。真正的问题在于,如何在地方意志与上级及中央意志之间形成协调一致的关系。这种关系既要维持地方的正当利益,也要保证中央和上级的控制能力。这种关系必须是可持续的,使地方、上级和中央都具有稳定的预期,那么它们的角色地位就必须法定化,塑造这种关系的工具就必须来自正式公布的制度规范。

  

   (二)工作目标的双重性

  

   法治是实现国家治理体系现代化的必由之路,也是其基本标志。地方法治工作一方面要发挥为国家治理提供正当性、合法性的功能,成为积累强制、教化、统领、整合等国家基础能力的平台,另一方面,它又深刻嵌入到地方发展的总体格局之中,成为体现和保障地方发展的关键装置。

  

   法治是一种权力授予和控制的机制。地方法治工作的实质是国家法治秩序在地方的实现,承载的是解决国家与社会紧张关系的寄望。一方面,地方法治工作需要提供符合本地方需要的行为规则,为地方权力的运行定制合法性,通过规则体系实现地方权力的自我赋权、自我约束、自我规范。同时,还要对散乱的社会秩序予以规训整合,解决行政管制能力低下等问题,强化地方政权的国家性。在这个意义上,各级地方的政权机关是国家的具体化身,法治国家建设必须借助地方才能实现。另一方面,地方的合法性制作活动是在中央和上级的控制下开展的,上位法的框架不但不能突破,而且必须维护。在国家权力体系中,中央和地方在权力关系上具有内在的分散性。相对于政治方式,法治方式在克服权力分散性方面具有更稳定、可预期的优势。由此,地方法治工作成为中央和上级对地方的约束机制,同时也要求中央和上级的约束方式不能违背法治要求。

  

   在地方各项工作中,尽管法治工作相当重要,却非首要。“以经济建设为中心”的发展模式决定了法治工作必须配合这一中心任务。经济发展是社会稳定的物质基础,也是法治建设的物质基础。谋求经济发展是地方各项工作要围绕的中心工作,对行政机关尤是。作为发展型政府,地方政府的一大兴趣点在于想方设法增加地方财政盈余,“财政收益最大化成为地方政府行为的支配逻辑”。[14]即使是地方人大和法院、检察院,也要主动为经济建设“保驾护航”。许多事例表明,地方法治工作是深刻嵌入在经济社会发展任务之中的。除要保持社会稳定外,地方法治工作更重要的意义在于通过法治的方式吸引发展资源,甚至主导市场竞争。

  

   (三)绩效评价的双重性

  

   地方法治工作的成就应当获得展现,这是激励地方积极性的重要形式。基于实施主体的双重性,地方法治工作的绩效要分别接受自上而下和自下而上的双向评价,评价者分别来自上级及中央和本地方人民。

  

来自上级及中央的评价是地方法治工作的基本动力,是地方赢得“注意力竞争”的主要方面。在法治的初创和发展期,自上而下的评价能够成为控制地方的有效方式,减少法治国家建设中的地方“竞次”(race to the bottom)现象。自上而下评价的有效性取决于上级及中央的资源控制权对地方的影响程度。由于“可以将政府看作是各种控制权(control rights)的分配形式”,[15]政府各级部门能够通过目标设定、检查验收和激励分配等方式实现对下级的有效控制。[16]自上而下的评价是否具有外溢效果以及效果的大小,影响着地方对评价意见的重视程度。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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