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于文豪:论建设社会主义法治国家中的地方

更新时间:2020-07-24 08:34:27
作者: 于文豪  
站在地方立场上,自上而下的评价在许多方面同时存在,除法治建设工作外,还有社会建设、文化建设、生态文明建设等,更为重要的是经济建设。如果上层的评价能够影响到地方间的经济增长竞争,那么评价意见就会得到更高重视。如果评价意见只存在法治领域而不会对其他工作特别是经济建设产生影响,那么地方的重视程度就会降低。因此,自上而下的评价必须着眼于地方的经济建设任务,通过资源控制权的行使来调动其积极性。事实上,中央和上级很好地做到了这一点。

  

   相对来说,来自本地方人民的评价不如自上而下的评价表现得明显,但不能忽视。自下而上的评价是地方绩效合法性(performance legitimacy)的直接体现。如果地方法治工作未能有效促进经济增长、改善民生、稳定秩序,那么地方执政团队就存在很大问题,民众可以通过人大监督、民主监督、群众监督、舆论监督等方式作出负面评价。由此,在对下负责的指向下,对地方绩效合法性的追求使得上级及中央对地方的法治要求变为一种软约束。实践中,有的地方政府为摆脱上级束缚,甚至“共谋”[17]应对。

  

   三、法治国家建设中的地方功能

  

   对于地方的双重角色,我们要在社会主义法治国家的整体视野中来认识和评价,通过对“国家全面法治”的追求来发掘其法治潜能。在国家结构形式层面上,中央和各级地方是组成“中华人民共和国”的基本结构,基于此,需要进一步调整完善中央和地方关系,使自上而下的制度设计和自下而上的秩序生成相互配合、相互支撑,实现法治建设的激励相容。在国家与社会层面上,需要注意地方之于社会建设的意义。对此,有学者指出:“‘法治国家’中的‘国家’主要是在政治共同体的意义上使用,是包括社会在内的综合概念,不是简单指国家机构。”[18]法治国家建设要汲取来自地方的动力,本质上就是汲取各地方人民的动力。可以说,地方对于法治目标拥有强大的转化能力和执行能力,不仅应当是法治建设的具体实践,甚至应当成为法治国家的基本面向。

  

   (一)地方自主促进法治目标的整体化

  

   地方是国家治理的基础。要充分激发法治国家建设的地方动力,就应当使地方的自主性得到制度化的确认与保障,并通过这种制度的实施,使地方与地方之间、地方与上级及中央之间形成紧密联结而又保持适度张力的持续平衡状态。紧密联结能够保证和强化国家的统一,巩固中央统一领导,而适度张力则可以改善和优化统一领导,激发地方的主动性和积极性。

  

   怎样认识和处理地方在国家中的角色,向来是国家建构的核心问题。在告别小国寡民时代之后,国家权力的纵向分配就成为国家建构的基本法治命题。新中国对地方角色的基本定位是,一方面中央具有高度权威,拥有统一领导的权力,另一方面各级地方具有相当程度的独立自主性,以实现全国整体利益。在《论十大关系》第五节,毛泽东指出:“正当的独立性,正当的权利,省、市、地、县、区、乡都应当有,都应当争。这种从全国整体利益出发的争权,不是从本位利益出发的争权,不能叫做地方主义,不能叫做闹独立性。”[19]这段论述对地方独立性的范围和功能作了恰当的框定。从邓小平“看准了的,就大胆地试,大胆地闯”[20]的谈话,到习近平“大胆闯、大胆试、自主改”[21]的论述,都是对地方自主的肯定与期待。2018年中共十九届三中全会公报提出,要“赋予省级及以下机构更多自主权,合理设置和配置各层级机构及其职能,增强地方治理能力”。2019年中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出:“赋予地方更多自主权,支持地方创造性开展工作。”这些重要论断都表明了国家视野中地方应有的地位和功能。

  

   保障地方自主也是民主集中制的要求。民主集中制是民主与集中的双向组合,意在维持张力适度的国家秩序。民主需要集中提供恰当的指导,而民主也是恰当集中的基础。发挥地方的主动性积极性正是民主集中制的一个环节,“调动积极性是最大的民主”。[22]而没有民主,地方的主动性积极性也无从发挥。在地方充分自主的前提下,客观存在着的多元利益才能得到积极表达,也才能形成有效解决问题的具体方案。

  

   地方自主体现为独立且明确的治理权、责任及能力。“在单一制体制下,地方治权的合理存在与自主行使是必要的,具有宪法、法律依据,不构成对国家主权完整性的破坏,是中央与地方分权法治化的必然发展趋势。”[23]地方治理权的规范化运行是国家法治秩序的一个重要环节。我国宪法和法律对地方的治理权作出了一定程度的确定,比如宪法明确了上下级国家机关的关系、地方人大和地方政府的职权等事项,立法法、地方组织法、预算法等法律和大量政策文件作了更具体的规定。但是,地方治理权的制度化程度还有待提高,需要通过完善法规范体系,特别是要“在宪法上明确地方的终局性事权”,[24]来解决上下级事权类同、责任模糊、权力分配和调整程序不明、权限争议解决机制外部化不足等问题。

  

   (二)地方经验促进法治方式的多元化

  

   法治国家建设既需要中央统一领导,也需要地方创新。我国的建设型法治发展模式意味着,法治的设计者必须对未来一段时期有相当确定的预测和筹划,并根据实践情况及时调整。它还意味着,法治国家的主干能够以立法等形式较快完成,但法治文化等配套工程需要更精细的谋划和更长期的营造。法治国家建设需要克服思维理性的局限,尽可能从本土实践中提炼经验。地方自主性的发挥能够使其获得制度创新的充分激励和必要空间,减少法治表现形式上的同质化,使国家法治秩序获得更饱满的地方适应性,为全面法治提供多元经验。

  

   在上下同构、高度一体的治理结构中,地方创新的工具主要体现为上级及中央授予的特殊权力和权利。实践中,这主要体现为先行先试、地方实验和变通实施。试点、实验或者变通的效果虽明显,不足亦不可不察。实验越频繁、越成功,越证明地方自主的缺失和地方创新的强烈需求。地方实验要么谨慎地避免突破上位法,或者获得单独授权,要么只能“良性违法(宪)”。地方法治应当为法治国家建设提供经验,而不只是实验。实验是“同质化”整体内的局部诱导式变异,而经验则来源于行为主体的自觉自愿。从系统论上说,必要的内部分化和外部分化是应对外部复杂世界的理性选择。如果我们将法治视为一个完整系统,那么中央和各级地方构成了法治系统中的不同单元,地方单元与中央单元应当以“共振”的形式协调推进法治国家建设。一方面,应当鼓励地方将大量行动中的规则上升为成文的制度规范,使地方拥有法治国家建设的获得感。具体来说,继续扩大地方立法权的主体范围和内容范围,使各类地方的各种规则按照适宜的立法程序生成,压缩“暗度陈仓”的心理空间。另一方面,应当形成包容而明晰的央地关系规则,强化法治的地方动能,并以之巩固中央统一领导。具体来说,按照工作领域的类型,逐步明确中央和地方之间、上下级地方之间的权力责任关系,保障地方对法治建设和各项政策创新的期待可能。

  

   (三)地方建设促进法治文明的社会化

  

   法治作为一种生活方式,应当源于并植根于社会。法治有助于改善国家与社会的隔阂,而地方建设则可以促进法治文明的社会化,形成“在地化”(localization)的制度载体。在福利国家时代,国家不再仅仅是自由法治国,还必须承担社会法治国的任务。社会法治国是社会国与法治国的结合。社会法治国“主张用国家之手干预社会领域并促进社会秩序的形成”,[25]国家要更主动地介入社会和经济领域,将“社会”融入自由和民主的价值之中,塑造安全、正义、平等和可持续发展的社会。与自由法治国不同,社会法治国必须依赖公权力的主动作为,需要更有力的行政执行,并且更加受到社会资源可分享程度的影响。在这方面,地方的角色和功能是不可替代的,国家的“生存照顾”义务很大程度上要由地方来落实。在统一规范体系内,地方的规范具体化和物质保障责任决定着社会法治国的实现程度。某种程度上,地方法治工作是实现社会法治国目标的主要方式之一。

  

   社会法治国的实现需要依靠立法者和执行者。中央的统一规则提供了法治的基本方向,具体的操作规则需要各领域和各地方的具体化。对比有关自由权和社会权的中央立法可以发现,前者通常比后者更具可执行性,宪法保留和法律保留的密度也更高,原因就在于自由权主要是底线性质的规则,必须全国范围内统一,必须具有更强的执行力,而社会权的保障有赖各级政府的主动努力,有赖经济社会的总体发展,并且允许地方之间在保障方式和程度等方面的合理差异。社会权的实现需要中央和地方的共同合作,而地方资源的投入程度对其实现程度具有决定性意义。实证研究表明,在社会政策创新方面,地方行政官僚拥有独特的信息优势和技术专长,“行政官僚不仅仅是‘中立化’、按部就班的、被动的政策执行者,还可能成为积极推动政策变革的革新者。”[26]通过地方建设实现法治的社会化和社会的法治化,正是地方法治工作独特而重要的目标。

  

   相较于经济建设,地方更应承担社会建设的责任,而经济建设首先是中央的职责。有学者指出:“客观上赋予地方政府发展经济的责任和压力,鼓励各级政府举办投资项目,致使各级政府在收入最大化的激励下争抢好税基、好税源,把本地、本级税基做大,将短期内无助于地区经济发展的支出项目压缩下来或干脆推出去,这是地方政府轻基本服务、重高级服务,重经济发展、轻社会事业和经济社会协调发展的重要动因。”[27]这种扭曲行为的后果是,社会福利并没有随着经济的高速增长而提高,基本公共服务地区间严重失衡、社会保障总体投入不足乃至贫困问题没有得到有效解决。要改变法治社会看不见“社会”的状况,就必须对地方功能作出调整,地方的首要责任是提升本地公共服务水平,中央应为地方履责提供更多财政支持。而这也再次提出了明确事权的要求。

  

   四、地方接受“中央统一领导”的内涵

  

建设社会主义法治国家需要地方与中央的双向合力。从中央视角看,地方是中央存在的重要基础和支撑。如果没有地方,就无所谓中央,也无所谓国家。在权力分配上,中央和地方应当形成平衡、有预期性的关系结构,既不可偏重一端,也不应过度权宜化。“中国的单一制国家机构所要求的国家治理体系,不是简单的中央集权,而是中央集权与地方分权的有机平衡,中央集权在于统筹发展全局,地方分权在于激发地方自主。”[28]在国家全面法治的目标导引下,作为动态平衡过程的中央与地方关系,应当以建构基于规则的、更具稳定性的法治秩序作为出发点与评价标准。当前,央地关系尚有再加明确的必要与空间。有学者指出:“或许对中央而言,不确定性的关系可以给中央带来更多的主动权和控制力,但这也将造成地方的投机性行为,从而在实质上降低中央的权威与控制力。”[29]要使央地关系从不确定走向确定,就要梳理整合中央领导和决策的制度规则。实现这一转变的根本法依据在于《宪法》设定的中央与地方关系规范,核心是3条第4款:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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