摘要：解决农村学校校舍闲置须正视舆论，探明学龄人口数降低、人口向城性流动激增、村镇与乡校布局调整、教育内在变革等农村校舍闲置根源。在对闲置校舍政策检视基础上，基于产权和综合利用价值，建立理解农村闲置校舍问题的“四象限分类框架”，明确闲置校舍土地和建筑物的法理确权思路；采取“登记优先法”和“申报优先法”分类推进产权确认工作，形成基于社会功能、地理位置和综合利用价值分类的顺序利用策略；有效化解增多且问题形态日益严峻复杂的农村校舍闲置难题。

关键词：农村教育，农村闲置校舍，政策检视，治理策略

作者： 

李涛，教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学中国农村教育发展研究院教授；

邬志辉，教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学中国农村教育发展研究院院长、教授 

来源： 《教育研究》2020年第03期

本文系国家高层次人才特殊支持计划项目“当前中国西部乡村小规模学校现状调查及发展改进研究”的研究成果。

2020年中央一号文件《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》提出：“加强乡村寄宿制学校建设，统筹乡村小规模学校布局”。这是继出台《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》后，关于办好乡镇寄宿制学校和乡村小规模学校的再次强调。“两类学校”已成农村教育发展重要主体，在“加强建设”和“统筹布局”过程中，不得不面临增多且问题形态日益严峻复杂的农村校舍闲置难题。

一、文献综述与问题提出

当前，学界对校舍闲置问题学术研究的回应性远滞后于现实重大社会需求。我们以“闲置校舍”、“校舍闲置”、“学校闲置”、“闲置学校”、“闲置校产”等类似主题在“中国知网”检索，剔除重复和无关文献后仅余47篇，2002年首文刊载至今，18年来年均发文仅2.6篇。其中，相当数量文章且属新闻报道类，学术研究明显偏少，深度的学理研究或规范的实证研究更是凤毛麟角，2019年才呈缓慢递增趋势。数量不多的学术研究文献主要聚焦于两个维度展开。（见图1）

图1　闲置校舍文献发表年度趋势

一是“学理解释”维度。研究者主要围绕概念、现状、原因、问题等方面展开论述。闲置校园校舍是指各地县（市、区）农村中小学在布局调整中撤并停办的所有校园校舍，包括校园土地、建筑物及附属设施等。闲置校舍属农村教学点和村级小学的居多，四成或一半处于闲置或废弃状态，近半数可再利用。闲置主因是学生生源减少和学校布局调整。主要问题包括产权复杂、占用严峻、政策不明、管理缺位、资产流失、处置无据、利用不高、区域差异大等。[1]二是“政策应用”维度。研究者主要围绕校舍用途、规范程序、产权关系等方面展开探索。认为校舍用途应重点考虑教育系统内部转接、出租、变卖、拆除、公共事业等。在规范程序上，应秉持公正、公开、公平原则，全面排查、依法处置、政府统筹、收支分离。在产权关系上，要分类处理，明确产权关系，对于产权有争议的，应通过法律手段，组织闲置校舍产权会议，明晰产权比例，处理方案可有政府收购、交与当地村集体或者按产权比例共同所有等形式。建议国家设立农村闲置校园校舍处置利用专项资金，统一出台国家层面指导政策意见，明确处置原则、程序和标准，建立长效机制。[2]

现有文献呈现出问题形态诊断单一、持续深入的系统性把控偏弱，规范性学理解释和实证性田野研究远远不足的内在特点，这容易导致作为社会科学应用研究范畴的闲置校舍问题缺乏解释科学度和实践信效度。

随着我国社会结构的急剧变迁，农村学校面临着双重困局：一方面，位于中心乡镇的部分农村学校大班额问题严峻，部分生均教育发展指标难达国家督导标准；另一方面，位于村庄之中的部分农村学校已无生源和师资而致校舍闲置。社会上关于这一农村教育发展矛盾的舆论渐甚，[3]尤其对农村学校闲置现象呈现出局部性的负面评价。

一是“浪费论”。“浪费论”认为，这是由于城乡教育资源配置不合理所致，背后逻辑是近些年教育城镇化的过度膨胀。二是“懒政论”。“懒政论”认为，这是因“历史因素”使农村学校土地及其附着物产权不清所致，农村闲置校舍的产权与利用往往成为乡镇政府、村集体、村民、教育部门等多方主体相互博弈的焦点或盲点，导致地方政府在权利主体矛盾冲突中不敢作为，或因校舍无利用价值而不愿作为，致使闲置校舍或主动或被动长期闲置，形成相关管理主体的“不作为”。三是“腐败论”。“腐败论”认为，校舍闲置背后是地方政府因追求自身利益和效率而热衷在校舍处置时“一刀切”，枉顾程序性和正当性产生违规行为。如未经确权登记，闲置校舍就被乡镇、村社等违规无偿占用、未经正规评估机构评估就被低价出租或出售，造成国有或集体资产的流失等。

当前，农村教育发展中“人民教育人民办”的传统群众办学优势正在丧失，理性看待校舍闲置的舆情基础日益变得脆弱，再加上全国面上数据和情况摸底缺位，国家宏观层面可操行性的具体规范性意见缺乏，农村学校校舍闲置处理不得不面临进退两难的发展困局。

二、农村校舍闲置根源

关于农村学校闲置现象，尽管在社会舆论上存有不同的局部性负面评价，呼吁农村闲置校舍不能再“闲”下去了。[4]但要实现有效分类利用前，必须理性诊断其原因、实质和现状，否则处置不当，后患无穷。[5]农村校舍闲置原因具有多重性。一方面，是因社会结构变迁所致的客观必然性，体现在人口结构、家庭结构、社会组织结构、城乡结构、就业结构、收入分配结构、社会阶层结构等多重结构性变迁因素方面；另一方面，又具有教育内在变革因素的主观必要性，传统农村学校因历史办学因素呈“点散面宽”且地理人文布局不合理的诸多问题特征，亟待结构性的科学调整。农村学校校舍在调整中出现闲置难免具有历史的必然性和客观性。

（一）计划生育政策降低了学龄人口数

作为一项基本国策，计划生育从根本上控制了中国人口数量。从2000年到2018年，19年间，我国人口出生率从14.03‰降低到10.94‰，人口自然出生率从7.58‰降低到3.81‰，出生率持续走低，而与此相应的学龄人口数也总体下降，2000年以来，全国小学学龄儿童数和小学在校生总数总体递减两成。2000年全国小学在校生总数和小学学龄儿童数分别为13013.3万和12445.3万，到2018年则分别为10339.3万和10021.8万，减幅分别达20.55%和19.47%。

（二）城镇化背景下“向城性”的人口流动

2000年以来，加速推进的城镇化是影响城乡教育人口分布更直接的结构性因素。2019年底，我国城镇常住人口占总人口比重达60.60%，首次超过60.00%，比2000年36.22%的城镇化率提高了24.38个百分点。20年间，年均城镇化率达1.22个百分点的增长速度。随着户籍制度改革、土地流转制度改革、宅基地制度改革以及城市务工收入的增加、公共服务的逐步放开、自主流动性的日益提升，城市综合条件的改善使农村学龄人口的向城性流动更为紧迫。[6]

在小学在校生规模较大幅度降低的背景下，城乡小学在校人口结构增减变化趋势明显，呈现“向城性”趋势。从2000年到2010年，农村小学生数减少了31534939人，降幅达37.08%。2011年变化城乡统计口径后，①乡村小学生数从2011年到2018年就减少了13987846人，减幅达34.41%。与此同时，城市和县镇小学生数则从2000年到2010年分别增加38168人和771266人，增幅达0.21%和2.86%。城区和镇区的小学生数则从2011年的26069589人和32542101人，分别上升到2018年的37221569人和38560500人，增加11151980人和6018399人，增幅分别达42.78%和18.49%。②以2010年为界，农村或乡村小学生数前后几乎都以三成速度持续递减，城市和县镇小学在校生数2010年前递增并不明显，但2011年后急剧增长，尤其体现在城区小学生数量上。

（三）农村行政区划调整使村乡数锐减

2000年至今，农村行政区划有较大调整，乡镇数由2000年的43735个减少到2018年的31550个，减少12185个，降幅达27.86%。其中镇数由19692个增加到21297个，增加了1605个，增幅为8.15%；而乡数则由24043个减少到10253个，减少13790个，减幅达57.36%；村民委员会数则由734715个减少到542019个，减少192696个，减幅达26.23%。③较大规模的村乡撤并给曾经“一村一校”实行地方负责、分级管理、发挥村乡作用、依靠人民群众集体办学的农村学校布局和治理带来了挑战。

（四）学校布局结构调整使校舍闲置

基于客观的结构性因素，我国从2001年开始实施“以县为主”的义务教育管理体制改革，拉开了持续至今十余年的农村学校布局结构调整的序幕，农村学校被大量撤并。从2000年到2010年，农村小学和农村教学点净减少分别达229390所和210894所，减幅分别达47.9%和68.97%。2011年调整城乡统计口径后，乡村小学数从2011年的169045所减少到2018年的90603所，减少了78442所，减幅依然达到46.4%。农村教学点从2011年的60972所增至2017年的90293所，净增加了29 621所，增幅达48.58%，但2018年又下降到88805所。④总体可见，被撤并的乡村小学是农村学校校舍闲置的主体，而教学点总体逐步恢复中，但也存在着增减摇摆。

三、闲置校舍政策检视

本课题组通过数据库、网络、政府公报等多种渠道全面检索和收集，整理出2000年后涉及“闲置校舍”内容的政策性文件共273份。其中由中共中央、国务院、中共中央办公厅、国务院办公厅等机构发文的中央政策文件共计9份。按文件颁布时间先后顺序为：《关于进一步加强农村文化建设的意见》[中共中央办公厅、国务院办公厅（2005-11-07）]、《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》[国务院（2012-01-12）]、《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》[国务院（2016-07-02）]、《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》[国务院办公厅（2016-11-18）]、《国家教育事业发展“十三五”规划》[国务院（2017-01-10）]、《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》[国务院办公厅（2017-03-07）]、《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》[国务院办公厅（2018-04-25）]、《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》[中共中央、国务院（2018-11-07）]、《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》[中共中央、国务院（2019-01-03）]。

由教育部、财政部、人力资源和社会保障部、民政部、农业农村部、国家卫健委、国家发改委、团中央等各部委发文的部委政策文件共计8份。按文件颁布时间先后顺序为：《关于进一步做好清理化解农村义务教育债务工作有关问题的通知》[财政部、国务院农村综合改革工作小组、教育部、农业部（2011-02-15）]、《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》[财政部、教育部（2011-09-05）]、《关于进一步加强和规范农村义务教育学生营养改善计划学校食堂建设工作的通知》[教育部、财政部（2012-12-12）]、《关于印发〈中央财政支持学前教育发展资金管理办法〉的通知》[财政部、教育部（2015-07-01）]、《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》[教育部、共青团中央、全国少工委（2015-07-20）]、《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》[教育部、国家发改委、财政部、人力资源社会保障部（2017-04-01）]、《关于印发〈城企联动普惠养老专项行动实施方案（试行）〉的通知》[民政部、国家卫健委、国家发改委（2019-02-20）]、《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》[自然资源部（2019-11-27）]。

由各省（自治区、直辖市）、地级市和区县所出台的地方性政策文件共计256份，覆盖了全国29个省、自治区和直辖市。（见图2）

图2　2000年至今各省（自治区、直辖市）、地级市和区县出台涉及“闲置校舍”的文件数

尽管政策性文件总量丰富，但关于闲置校舍的专项性文件偏少，党中央和各部委均未出台关于闲置校园的全国性专项文件，各省（自治区、直辖市）、地级市和区县中，也仅出台了闲置校舍地方性专项文件13份。其中安徽省、陕西省、青海省、新疆维吾尔自治区、天津市5省份先后出台了5份省级专项性文件，广东省鹤山市、辽宁省朝阳市北票市、山东省枣庄市、甘肃省兰州市皋兰县、福建省宁德市、安徽省合肥市、广东省江门市、湖南省湘西土家族苗族自治州先后出台了8份专项性文件，其他非专项性文件中涉及校舍闲置问题的共计243份。

对273份政策文件的文本研究发现，党中央、国务院主要从2016年后较多关注到校舍闲置问题，但未出台专项文件，涉及闲置校舍的意见均散见于“农业农村”、“教育事业”、“区域发展”、“社会投资”等其他专项文件中。教育部、财政部、人力资源和社会保障部、民政部、农业农村部、国家卫健委、国家发改委、团中央等部委从2011年后开始关注校舍闲置问题，也未出台专项文件，涉及闲置校舍的意见均散见于“学前教育发展”、“农村义务教育债务”、“养老服务”、“学生营养改善”等单独或联合发文的其他主题政策文件中。

各省（自治区、直辖市）、地级市和区县多从2001年后随农村学校布局结构调整开始关注校舍闲置问题，涉及校舍闲置的地方政策文件数从2002年的1份到2011年的47份，达到峰值，随后逐年递减至2016年的9份，之后又呈迅速逐年递增趋势。广西壮族自治区、福建省、江西省、安徽省、河北省等地出台的地方性政策文件最多，均在15份以上，其中广西壮族自治区全区共出台24份，覆盖了10个市区县。地方涉及闲置校舍的意见多散见于“学前教育发展”、“养老服务”、“农村文化事业的发展”、“农民返乡创新创业”、“义务教育学校建设”、“扶持民办教育”、“学生营养改善和教师住房建设”、“农村公共体育事业”、“农村义务教育债务偿还”等单独或联合发文的非专项性地方文件。研究发现，地方性政策文件主要呈现两个特点：一是关于专项政策文件偏少，现有地方性政策文件法律效力层级普遍较低、可执行性较弱；二是关于闲置校舍的政策文件内容总体以原则性为主，具体问题形态模糊，撤并程序不清晰，确权规范性较差，责任主体不明确，可操作性较弱，法理性和科学性欠佳。

2017年1月，国务院《国家教育事业发展“十三五”规划》明确提出要求，“合理制定闲置校园校舍综合利用方案，优先用于教育事业发展”。2017年3月，国务院办公厅文件《社会领域投资活力的意见》再次强调，“制定闲置校园校舍综合利用方案，优先用于教育、养老、医疗、文化、体育等社会领域。由教育部牵头会同民政部、国家卫生计生委、文化部、体育总局等部门负责”。然而，时至2020年，党中央、国务院和部委均仍未出台相关国家性政策文件，这使地方文件出台的积极性较弱，科学性、法理性、规范性和救济性总体欠佳。在具体处置闲置校舍时，缺乏政策依据，疏于管理加剧资产浪费与流失，不规范处置现象难以杜绝。[7]破解校舍闲置难题既具有重大性、紧迫性，又可见其复杂性。

我们对273份政策文件中有关“闲置校舍再利用”做了词云分析，图3中字体呈现较粗的“幼儿园”、“养老院”、“文化活动中心”、“偿债资金”、“返乡下乡创业创新基地”等分类用途是被文件较多提及和优先分类利用的，而“老年学校”、“医疗室”等是被政策文件相对较少提及的。

图3　对273份政策文件中关于闲置校舍再利用的词云分析⑤

四、分类框架与确权难题破解

（一）理解闲置校舍分类框架

尽管农村闲置校舍的问题错综复杂、千头万绪，但核心是产权问题和综合利用价值问题。基于此，我们以产权清晰度和综合利用价值水平分别作为横坐标和纵坐标，建立一个便于理解农村完全闲置校舍⑥问题的四象限分类框架图。（见图4）

图4　完全闲置校舍的四象限分类框架

第一象限，属于“产权清晰度高”和“综合利用价值水平高”的“双高区域”。处于该象限内的闲置校舍不存在“产权争议”和“二次利用动力不足”等问题。问题形态主要集聚为产权主体“如何科学分类功能和有效二次利用”、“转途中的资金、机制、时率与评估设计”等问题，技术难度较低，因此在全国校舍闲置总结构中比例相对较低。

第二象限，属于“产权清晰度低”和“综合利用价值水平高”的“低高区域”。处于该象限内的闲置校舍不仅存在“产权争议”，且因校舍“综合利用价值高”而产权争议难点最多，矛盾点最突出，问题形态最复杂。首要的问题形态是如何在诸方权利主体作产权主张时，能在“合自然法”和“合制定法”的双重合法性挑战中做到清晰公正的制度化确权和申诉，尤其这种标的物发生于强大的公共机构和弱小的个人申诉之间。

第三象限，属于“产权清晰度低”和“综合利用价值水平低”的“双低区域”。处于该象限内的闲置校舍虽也存在“产权争议”，但因“校舍综合利用价值低”而权利主体缺乏产权积极主张的内在动力，故解决校舍闲置问题的核心难点是“如何解决产权主张动力不足”，难度相对较大。从法理层面来看，此类校舍闲置应由地方政府兜底维护、改扩建或功能转途，以提升现存综合利用价值，但由于地方政府本身是经济理性主义者，难免也缺乏自身动力。

第四象限，属于“产权清晰度高”和“综合利用价值水平低”的“高低区域”。处于该象限内的闲置校舍不存在产权争议，但因综合利用价值低而存在事实上程度不同的校舍闲置状态。

从完全闲置校舍的四象限分类框架图中，我们发现以下四个问题。首先，确权是校舍闲置变革第一动力。从学理来看，产权和价值往往互为正相关，产权越清晰，综合利用价值的提升潜量愈大；反之，综合利用价值愈大，产权清晰潜量也愈大。但相比于综合价值提升过程的长期性和功能变革，确权的瞬时性和激励动力往往需要成为校舍闲置变革的第一动力。其次，闲置校舍在四象限框架中可互为转化。其难题化解的正向有效顺序是：第三象限、第二象限、第四象限到第一象限。再次，闲置校舍治理难度存明显位阶。从现实治理经验来看，四象限内闲置校舍治理难度存明显位阶之别，实践层面的产权治理难度往往大于综合利用价值提升难度，即治理难度由高到低的排序依次为：第二象限、第三象限、第四象限到第一象限。最后，校舍类型的闲置比例结构有别。从数量和规模来看，我们根据广西壮族自治区、四川省、重庆市等全国部分区域性调研数据推断，第二象限和第三象限比例占闲置校舍总量绝大多数，第四象限次之，第一象限最低。

（二）破解闲置校舍确权难题

闲置校舍的产权确权是第一要务，闲置校舍产权包括土地和建筑物两方面的产权。其中“土地”产权包括土地所有权和使用权，所有权归属分国有土地和集体土地，而使用权则包括村民小组、村集体、乡集体、乡镇政府、教育行政部门、中心校、个人等。闲置校舍建筑物按照所有权性质可划分为国有、民有、集体所有和混合所有（社会组织和个人共同所有），在使用权上，包括教育部门使用、乡镇政府使用、乡集体使用、村集体或村民小组使用、个人使用、混合使用等多种类型。校舍闲置的难点区恰恰是因产权不清晰所致，“确权”显然是第一义要务。

1.对闲置校舍土地的确权

“法理来源”是土地依法确权的第一原则。对于有争议的土地产权归属，应主要考虑学校土地获取时的初始来源。当前，有土地产权争议的农村闲置校舍主要包括村办小学、乡办小学、乡办初中、希望工程小学四种类型，四种类型学校土地几乎都是从农村集体经济组织中采取租用、借用、无偿征用或自愿提供等方式获得并使用，并未办理征地手续。学校用地时的具体获得方式理应决定当下用地归属，故从法理上讲，这些农村闲置校舍的土地理应归属农民集体所有。具体而言，“村办小学”土地一般由村或村民小组提供，故产权应归村民小组农民集体或村农民集体所有和使用；“乡办小学”、“乡办初中”土地一般由乡集体提供，故所有权应归“乡农民集体”所有和使用；绝大部分“希望工程小学”土地提供源自村或村民小组，应归属于村民小组农民集体或村农民集体所有和使用。

乡、村、组内部关于土地确权争议应有技术手段采取分类措施予以解决。具体可分为三类：第一类是对能够提供“权属来源证明文件”应以证明文件为主要确权依据；第二类是对无权属来源文件但能说明“土地来源”与“权属演变关系”的，可主要基于历史事实作为确权依据；第三类是对无权属来源文件又无法说清历史事实且存在争议的，⑦应着眼于未来共同展开土地利用综合协商，符合土地利用总体规划与村镇规划及有关用地政策的，应当由村委会出具土地使用情况和现状并公示无异议，经乡（镇）人民政府审核，市、县国土资源部门依法依规处理，报县级人民政府批准后，予以确权发证。

2.对闲置校舍建筑物的确权

校舍建筑物包括教育部门所有、村集体所有、居民个人集资、社会力量捐赠和界定不清五种类型，按照所有权性质可划分为国有、民有、集体所有和混合所有。尽管所有权类型多样，但总体归纳起来不外乎国有资产（含企业或个人捐赠）和农村集体资产两种。农村学校校舍建筑物的建设与维护在不同时期有多个投资主体且资金投入比例不等，故建筑物产权不清晰问题主要应归因于历史原因。如在2001年前，农村义务阶段学校实施“县、乡、村三级办学，县、乡两级管理”的制度，农村学校多由乡、村两级建立，即由乡镇人民政府所建、农村集体组织兴建或农村集体组织、村民集资所建，期间建筑物的日常建设、维修、危房改造和布局调整主要由农村教育费附加所承担。2001年后，农村义务阶段学校实施“国务院领导下地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制，农村学校多由县级政府建立，期间建筑物维修改造、抗震加固、改扩建校舍及其附属设施由中央和地方按比例分地区分担。

基于“谁投资，谁拥有产权”的产权界定法理原则，在建筑物所有权归属上应予以明确：由国家或地方政府出资所建建筑物产权理应归国有；由农村集体组织兴建或农村集体组织、村民集资所建建筑物（包括其后国家或地方政府，在此基础上进行部分维修的建筑物）产权应归农村集体组织所有；由农村集体组织兴建或农村集体组织、村民集资所建建筑物，但其后国家或地方政府进行较大规模翻修或重建的建筑物产权应归国有；由社会捐资的学校建筑物产权应遵守捐赠时的产权协议确定归属，例如，捐于学校和政府的归国有，捐资于乡或村集体归乡或村集体所有。[8]尽管所有权归属有国有和集体差异，但在使用权上应坚持“教育优先”原则。

3.确权的工作方法

为盘活和加快再利用大量农村闲置校舍资源，推进产权确认工作效率尤为紧迫。在具体工作方式上，可采用两种工作方式。

第一，采取“登记优先法”。可以“县”为单位，成立“闲置校舍处置相关联席机构”，先不论产权归属和当时修建学校的资金来源，先统一到机关事务管理局备案，经过专业审计建立档案，归口到国有资产管理，在后续处置中根据土地和建筑物实际情况，根据“谁主张、谁举证”法理原则进行产权评估和细分，并建立完善、科学的申诉制度保障。第二，采取“申报优先法”。可以“县”为单位，成立“闲置校舍处置相关联席机构”，经专业审计建立档案，产权相关主张方对闲置校舍进行产权申报登记，根据申报登记情况，由第三方评估机构根据“法理确权标准”和“二次利用优质水平”展开专业评估确定产权归属。

产权归属不清晰主要包括“无主体主张产权”和“多主体主张产权”两种类型。“无主体主张产权”类型的闲置校舍往往属于“综合利用价值水平低”而“产权主张动力不足”。此类闲置校舍适用于“登记优先法”，属于“政府兜底性”确权，由政府统一收回登记进行二次利用。“多主体主张产权”类型的闲置校舍往往属于“综合利用价值水平高”而“产权主张动力过剩”，存在较多争议主体，以至于产权归属主体利益无法协调，使大量闲置校舍处于搁置状态或违规利用状态，激化社会矛盾。此类闲置校舍适用于“申报优先法”，属于“法理性确权”和“二次利用优质评估性确权”。明晰产权后，有关部门要根据有关法律法规，为权属单位核发或申请补办土地、房产等权证。

“登记优先法”和“申报优先法”能够最大程度高效率保证产权模糊闲置校舍的归口管理和再利用。对少数最终仍无法达成确权归属的闲置校舍，可采取“先搁置争议，共同开发”的原则，首要目标是让闲置校舍用起来，并接受有公信力的机构监督。对于综合利用价值高的闲置校舍可以获益为主，产权归属主体参与利益分红。而对于综合利用价值比较低的闲置校舍应在校舍产权归属主体的协调下，将校舍土地使用权移交到其中一方（应以政府为主体），出资拆除后进行土地的再次回收利用。

五、闲置校舍分类顺序利用

（一）基于“社会功能”的闲置校舍分类顺序利用

结合实际调研和政策文本分析，建议基于社会功能的闲置校舍分类可采取以下顺位原则。（见图5）

图5　闲置校舍的分类顺序利用（社会功能）

首先，“延续公共教育服务功能”是第一优先顺位。坚持闲置校舍再利用应服务于“公共教育”为第一优先原则，优先于教育系统内部转接或将其作为教育储备项目进行开发，各地须根据区域教育发展实际统筹规划。具体而言：完全闲置校舍可转建为幼儿园，部分闲置的校舍可用于增设附属幼儿班，以缓解乡村学前教育总量紧张；可用于举办成人学校、老年学校、教工住宅、职业教育培训中心、社区教育机构、特教学校、青少年活动中心等；可利用闲置校舍建立工业生产、农业生产、财经贸易、商业服务等各行业劳动教育实践基地，建立农村中小学勤工俭学以及实践基地等；可用于建立职业技术培训机构，提高当地村民的劳动技能，塑造新型农民。

其次，“用作其他社会公共服务”是第二优先顺位。不再适用于公共教育服务的闲置校舍应优先满足其他公共事业发展需要，可改建为具“稳定性功能”的公共服务场所，如敬老院、福利院、留守儿童养护中心、医疗卫生中心、文体活动中心、村民政治或经济活动中心、开展集市等；可作为“临时性功能”的公共活动场所，如临时使用服务于农村发展的各类宣传、经济、文化活动等。

再次，“作为扶持性政策资源”是第三优先顺位。可作为乡村统筹整合总体资源的一部分，用于支持农民工返乡创业创新等创业园计划的项目实施，助力乡村振兴战略；用于扶贫攻坚与精准扶贫项目；用于支持乡村新产业、新业态的生长与发展，便于引进创业孵化企业或作为农村电子商务基地节省建设成本，吸引城市资本下乡创业，助力“大众创新、万众创业”政策的深化实施；用于收益性产业发展，如发展特色旅游业或特色养殖，助力特色产业开发，服务产业发展扶持项目；用于保护当地传统文化工艺项目，保护与发展当地珍贵的民族传统工艺等。

最后，“实现兜底性的最大化利用”是末端顺位。若农村闲置校舍不适于用作以上三种优先顺位外，还可以按照相关程序将闲置校舍土地置换，校舍有偿转让。撤并学校校舍、土地等资产的处置收入，应根据按照程序和明确的产权归宿，或上缴县财政专户，用于教育事业；或者直接归乡镇所有；或者归村里所有；或者直接交给当地村委会，以实现闲置校舍利用价值的最大化。对于综合利用价值比较低的校舍，进行复绿复垦试点推广；对于没有太大利用价值的校舍（D级危房），主要由产权归属主体出资拆除后进行土地再次回收使用。

（二）基于“地理位置”和“综合利用价值”的闲置校舍分类顺序利用

闲置校舍的分类再利用除总体按照上述“社会功能顺位”原则外，还需要综合考虑“地理位置”和“综合利用价值”等因素，如地理位置不适合用于“教育”、“公共服务”或“扶持性政策资源”，则应该坚决按照其“科学分类用途”予以再利用。

据实践调研经验，我们建议可根据闲置校舍距离村中心、村口、村末、村毗连处位置，结合闲置校舍的综合利用价值进行分类利用。横坐标表示闲置校舍的产权归属清晰程度，纵坐标表示闲置校舍综合利用价值的高低走向。（见图6）

图6　闲置校舍的分类顺序利用（地理位置、综合利用价值）

闲置校舍的综合利用价值与闲置校舍区位有着直接关系，如果将农村看作一个椭圆，村口靠近交通主干道，与村庄外界联系较为密切；村中心是村民行为活动的主要场域，村民聚集密度较大，交通便利；村毗连处有利于整合村庄与村庄的多种资源。位于村口的闲置校舍可以用于举办幼儿园、自然体验以及发展农家乐等旅游产业；位于村中心的闲置校舍可用于举办幼儿园、开展农业技术培训、改善村内医疗卫生条件以及发展村庄公益事业；位于村毗连处的闲置校舍可用于举办幼儿园、开展农业技术培训、改善村内医疗卫生条件、村庄公益事业、自然体验以及开设农家乐等旅游产业；位于村末的闲置校舍可用于举办幼儿园、开展农业技术培训、改善村内医疗卫生条件、发展村庄公益事业、自然体验以及开设农家乐等旅游产业。[9]

（感谢东北师范大学教育学部硕士生刘丽云在本研究中所做的资料整理工作）

注释：

①自2011年始，教育部教育事业统计采用了国家统计局首次颁布的《统计用城乡划分代码》。新的城乡划分标准，将原来的城市、县镇、农村三个分类调整为三大类七小类，即城区（含主城区、城乡接合部）、镇区（含镇中心区、镇乡结合区、特殊区域）、乡村（含乡中心区、村庄）。

②根据历年《中国教育统计年鉴》数据计算得出。

③根据中华人民共和国国家统计局数据（http://data.stats.gov.cn/publish.htm?sort=1）计算得出。

④国务院办公厅于2012年9月出台《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，严格规范学校撤并程序和行为，明确提出办好村小学和教学点，并提高村小学和教学点的生均公用经费标准，对已撤并的学校和教学点按程序予以恢复。此部分数据根据历年《中国教育统计年鉴》计算得出。

⑤课题组在对273份政策文件作词云分析时对涉及“闲置校舍”用途的同义项或相近词进行了意义合并与归类。例如，幼儿园包含文件中涉及幼儿园的不同提法：学前教育、托儿所、公办园、民办园等；养老院包含了养老服务机构、养老服务场所、托老服务机构、养老服务站点、幸福院、敬老院等；文化活动中心包括村文化活动基地、农村文化大院、综合性文化服务中心、农村文体活动基地等；返乡下乡创业创新基地包括支持乡村新产业新业态、返乡下乡创业、创业场所、农民创业、新型村集体经济等；食堂包括小伙房、厨房功能用房等；偿债资金包括偿还原投资渠道债务、学校债务资金、偿还普九债务、清偿教育债务等。

⑥从校舍闲置状态来看，校舍闲置分为“完全闲置”和“部分闲置”两种状态。其中，“部分闲置”是指，校舍中部分土地、建筑物、设施设备等处于闲置状态，但学校还在从事教育教学工作；“完全闲置”指，校舍所包括的土地、建筑物、设施设备等处于完全闲置状态，已不再承担教育教育功能。本研究以“完全闲置”校舍为研究对象。

⑦因为证件不全会导致闲置校舍的再利用无法施工建设。在闲置校舍中，大多是在20世纪80-90年代“分级办学，分级管理”的体制下，由村级组织协调，村集体提供土地集资修建的，大多数学校没有土地使用证。基层在对这些校舍旧址新建或改建时，无法办理开工建设的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证和《建设项目选址意见书》，进而导致学校改造止步不前。参见：李磊.“闲置校舍”处置不当后患多[N].人民政协报，2019-04-08.

参考文献：

[1]时可，等.对农村中小学闲置校园校舍利用的若干思考[J].教育研究，2011，（7）；李少波.农村闲置校园校舍处置问题研究[J].广西教育，2019，（8）；牟彪，等.农村闲置学校再利用探讨——基于农村人口变化与服务设施完善视角[J].农学学报，2015（4）.

[2]致公党中央.加紧让闲置校园校舍走向科学利用[N].人民政协报，2011-06-20；叶晓品.农村闲置校舍处置利用的思考——基于乐清市的农村校舍闲置实际[J].行政事业资产与财务，2015，（34）；吴国阳.改变广西边远地区农村教育资源闲置的途径分析[J].传承，2012，（2）；王永桂，等.农村闲置中小学校舍的创新、共赢与利用[J].教学与管理，2019，（28）；戴先任.盘活农村闲置资源助力乡村振兴[N].中国商报，2019-05-30；陈光宇，等.废弃校舍如何打破沉寂[N].中国国土资源报，2014-01-22.

[3]邵琨，等.弃用教室变鸟窝，闲置校舍改羊圈[J].半月谈，2019，（10）.

[4]秦风明.农村闲置校舍不能再“闲”下去了[J].农村工作通讯，2017，（21）；李英锋.农村闲置校舍管理不能“闲置”[N].中国建设报，2019-06-04；赵强.农村希望小学闲置校舍期待有效处置[N].中国城市报，2019-04-01.

[5]李磊.“闲置校舍”处置不当后患多[N].人民政协报，2019-04-08.

[6]李涛，等.中国城镇化与教育发展[J].教育发展研究，2019，（21）.

[7]时可，等.对农村中小学闲置校园校舍利用的若干思考[J].教育研究，2011，（7）.

[8]魏晓春，等.农村义务教育闲置不动产产权界定的法学思考——以陕西省数据调查和法规政策为起点[J].唐都学刊，2011，（6）.

[9]许凡，等.布局结构调整下西北农村闲置校舍再利用研究[J].山西建筑，2017，（9）.