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李涛 邬志辉:农村校舍闲置难题破解:思路与策略

更新时间:2020-07-18 20:27:24
作者: 李涛 (进入专栏)   邬志辉  

  

   摘要:解决农村学校校舍闲置须正视舆论,探明学龄人口数降低、人口向城性流动激增、村镇与乡校布局调整、教育内在变革等农村校舍闲置根源。在对闲置校舍政策检视基础上,基于产权和综合利用价值,建立理解农村闲置校舍问题的“四象限分类框架”,明确闲置校舍土地和建筑物的法理确权思路;采取“登记优先法”和“申报优先法”分类推进产权确认工作,形成基于社会功能、地理位置和综合利用价值分类的顺序利用策略;有效化解增多且问题形态日益严峻复杂的农村校舍闲置难题。

  

   关键词:农村教育,农村闲置校舍,政策检视,治理策略

  

   作者: 

   李涛,教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学中国农村教育发展研究院教授;

   邬志辉,教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学中国农村教育发展研究院院长、教授 

  

   来源: 《教育研究》2020年第03期

  

   本文系国家高层次人才特殊支持计划项目“当前中国西部乡村小规模学校现状调查及发展改进研究”的研究成果。

  

   2020年中央一号文件《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》提出:“加强乡村寄宿制学校建设,统筹乡村小规模学校布局”。这是继出台《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》后,关于办好乡镇寄宿制学校和乡村小规模学校的再次强调。“两类学校”已成农村教育发展重要主体,在“加强建设”和“统筹布局”过程中,不得不面临增多且问题形态日益严峻复杂的农村校舍闲置难题。

  

   一、文献综述与问题提出

  

   当前,学界对校舍闲置问题学术研究的回应性远滞后于现实重大社会需求。我们以“闲置校舍”、“校舍闲置”、“学校闲置”、“闲置学校”、“闲置校产”等类似主题在“中国知网”检索,剔除重复和无关文献后仅余47篇,2002年首文刊载至今,18年来年均发文仅2.6篇。其中,相当数量文章且属新闻报道类,学术研究明显偏少,深度的学理研究或规范的实证研究更是凤毛麟角,2019年才呈缓慢递增趋势。数量不多的学术研究文献主要聚焦于两个维度展开。(见图1)

  

  

   图1 闲置校舍文献发表年度趋势

  

   一是“学理解释”维度。研究者主要围绕概念、现状、原因、问题等方面展开论述。闲置校园校舍是指各地县(市、区)农村中小学在布局调整中撤并停办的所有校园校舍,包括校园土地、建筑物及附属设施等。闲置校舍属农村教学点和村级小学的居多,四成或一半处于闲置或废弃状态,近半数可再利用。闲置主因是学生生源减少和学校布局调整。主要问题包括产权复杂、占用严峻、政策不明、管理缺位、资产流失、处置无据、利用不高、区域差异大等。[1]二是“政策应用”维度。研究者主要围绕校舍用途、规范程序、产权关系等方面展开探索。认为校舍用途应重点考虑教育系统内部转接、出租、变卖、拆除、公共事业等。在规范程序上,应秉持公正、公开、公平原则,全面排查、依法处置、政府统筹、收支分离。在产权关系上,要分类处理,明确产权关系,对于产权有争议的,应通过法律手段,组织闲置校舍产权会议,明晰产权比例,处理方案可有政府收购、交与当地村集体或者按产权比例共同所有等形式。建议国家设立农村闲置校园校舍处置利用专项资金,统一出台国家层面指导政策意见,明确处置原则、程序和标准,建立长效机制。[2]

  

   现有文献呈现出问题形态诊断单一、持续深入的系统性把控偏弱,规范性学理解释和实证性田野研究远远不足的内在特点,这容易导致作为社会科学应用研究范畴的闲置校舍问题缺乏解释科学度和实践信效度。

  

   随着我国社会结构的急剧变迁,农村学校面临着双重困局:一方面,位于中心乡镇的部分农村学校大班额问题严峻,部分生均教育发展指标难达国家督导标准;另一方面,位于村庄之中的部分农村学校已无生源和师资而致校舍闲置。社会上关于这一农村教育发展矛盾的舆论渐甚,[3]尤其对农村学校闲置现象呈现出局部性的负面评价。

  

   一是“浪费论”。“浪费论”认为,这是由于城乡教育资源配置不合理所致,背后逻辑是近些年教育城镇化的过度膨胀。二是“懒政论”。“懒政论”认为,这是因“历史因素”使农村学校土地及其附着物产权不清所致,农村闲置校舍的产权与利用往往成为乡镇政府、村集体、村民、教育部门等多方主体相互博弈的焦点或盲点,导致地方政府在权利主体矛盾冲突中不敢作为,或因校舍无利用价值而不愿作为,致使闲置校舍或主动或被动长期闲置,形成相关管理主体的“不作为”。三是“腐败论”。“腐败论”认为,校舍闲置背后是地方政府因追求自身利益和效率而热衷在校舍处置时“一刀切”,枉顾程序性和正当性产生违规行为。如未经确权登记,闲置校舍就被乡镇、村社等违规无偿占用、未经正规评估机构评估就被低价出租或出售,造成国有或集体资产的流失等。

  

   当前,农村教育发展中“人民教育人民办”的传统群众办学优势正在丧失,理性看待校舍闲置的舆情基础日益变得脆弱,再加上全国面上数据和情况摸底缺位,国家宏观层面可操行性的具体规范性意见缺乏,农村学校校舍闲置处理不得不面临进退两难的发展困局。

  

   二、农村校舍闲置根源

  

   关于农村学校闲置现象,尽管在社会舆论上存有不同的局部性负面评价,呼吁农村闲置校舍不能再“闲”下去了。[4]但要实现有效分类利用前,必须理性诊断其原因、实质和现状,否则处置不当,后患无穷。[5]农村校舍闲置原因具有多重性。一方面,是因社会结构变迁所致的客观必然性,体现在人口结构、家庭结构、社会组织结构、城乡结构、就业结构、收入分配结构、社会阶层结构等多重结构性变迁因素方面;另一方面,又具有教育内在变革因素的主观必要性,传统农村学校因历史办学因素呈“点散面宽”且地理人文布局不合理的诸多问题特征,亟待结构性的科学调整。农村学校校舍在调整中出现闲置难免具有历史的必然性和客观性。

  

   (一)计划生育政策降低了学龄人口数

  

   作为一项基本国策,计划生育从根本上控制了中国人口数量。从2000年到2018年,19年间,我国人口出生率从14.03‰降低到10.94‰,人口自然出生率从7.58‰降低到3.81‰,出生率持续走低,而与此相应的学龄人口数也总体下降,2000年以来,全国小学学龄儿童数和小学在校生总数总体递减两成。2000年全国小学在校生总数和小学学龄儿童数分别为13013.3万和12445.3万,到2018年则分别为10339.3万和10021.8万,减幅分别达20.55%和19.47%。

  

   (二)城镇化背景下“向城性”的人口流动

  

   2000年以来,加速推进的城镇化是影响城乡教育人口分布更直接的结构性因素。2019年底,我国城镇常住人口占总人口比重达60.60%,首次超过60.00%,比2000年36.22%的城镇化率提高了24.38个百分点。20年间,年均城镇化率达1.22个百分点的增长速度。随着户籍制度改革、土地流转制度改革、宅基地制度改革以及城市务工收入的增加、公共服务的逐步放开、自主流动性的日益提升,城市综合条件的改善使农村学龄人口的向城性流动更为紧迫。[6]

  

   在小学在校生规模较大幅度降低的背景下,城乡小学在校人口结构增减变化趋势明显,呈现“向城性”趋势。从2000年到2010年,农村小学生数减少了31534939人,降幅达37.08%。2011年变化城乡统计口径后,①乡村小学生数从2011年到2018年就减少了13987846人,减幅达34.41%。与此同时,城市和县镇小学生数则从2000年到2010年分别增加38168人和771266人,增幅达0.21%和2.86%。城区和镇区的小学生数则从2011年的26069589人和32542101人,分别上升到2018年的37221569人和38560500人,增加11151980人和6018399人,增幅分别达42.78%和18.49%。②以2010年为界,农村或乡村小学生数前后几乎都以三成速度持续递减,城市和县镇小学在校生数2010年前递增并不明显,但2011年后急剧增长,尤其体现在城区小学生数量上。

  

   (三)农村行政区划调整使村乡数锐减

  

2000年至今,农村行政区划有较大调整,乡镇数由2000年的43735个减少到2018年的31550个,减少12185个,降幅达27.86%。其中镇数由19692个增加到21297个,增加了1605个,增幅为8.15%;而乡数则由24043个减少到10253个,减少13790个,减幅达57.36%;村民委员会数则由734715个减少到542019个,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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