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李涛 邬志辉:农村校舍闲置难题破解:思路与策略

更新时间:2020-07-18 20:27:24
作者: 李涛 (进入专栏)   邬志辉  
减少192696个,减幅达26.23%。③较大规模的村乡撤并给曾经“一村一校”实行地方负责、分级管理、发挥村乡作用、依靠人民群众集体办学的农村学校布局和治理带来了挑战。

  

   (四)学校布局结构调整使校舍闲置

  

   基于客观的结构性因素,我国从2001年开始实施“以县为主”的义务教育管理体制改革,拉开了持续至今十余年的农村学校布局结构调整的序幕,农村学校被大量撤并。从2000年到2010年,农村小学和农村教学点净减少分别达229390所和210894所,减幅分别达47.9%和68.97%。2011年调整城乡统计口径后,乡村小学数从2011年的169045所减少到2018年的90603所,减少了78442所,减幅依然达到46.4%。农村教学点从2011年的60972所增至2017年的90293所,净增加了29 621所,增幅达48.58%,但2018年又下降到88805所。④总体可见,被撤并的乡村小学是农村学校校舍闲置的主体,而教学点总体逐步恢复中,但也存在着增减摇摆。

  

   三、闲置校舍政策检视

  

   本课题组通过数据库、网络、政府公报等多种渠道全面检索和收集,整理出2000年后涉及“闲置校舍”内容的政策性文件共273份。其中由中共中央、国务院、中共中央办公厅、国务院办公厅等机构发文的中央政策文件共计9份。按文件颁布时间先后顺序为:《关于进一步加强农村文化建设的意见》[中共中央办公厅、国务院办公厅(2005-11-07)]、《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》[国务院(2012-01-12)]、《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》[国务院(2016-07-02)]、《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》[国务院办公厅(2016-11-18)]、《国家教育事业发展“十三五”规划》[国务院(2017-01-10)]、《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》[国务院办公厅(2017-03-07)]、《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》[国务院办公厅(2018-04-25)]、《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》[中共中央、国务院(2018-11-07)]、《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》[中共中央、国务院(2019-01-03)]。

  

   由教育部、财政部、人力资源和社会保障部、民政部、农业农村部、国家卫健委、国家发改委、团中央等各部委发文的部委政策文件共计8份。按文件颁布时间先后顺序为:《关于进一步做好清理化解农村义务教育债务工作有关问题的通知》[财政部、国务院农村综合改革工作小组、教育部、农业部(2011-02-15)]、《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》[财政部、教育部(2011-09-05)]、《关于进一步加强和规范农村义务教育学生营养改善计划学校食堂建设工作的通知》[教育部、财政部(2012-12-12)]、《关于印发〈中央财政支持学前教育发展资金管理办法〉的通知》[财政部、教育部(2015-07-01)]、《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》[教育部、共青团中央、全国少工委(2015-07-20)]、《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》[教育部、国家发改委、财政部、人力资源社会保障部(2017-04-01)]、《关于印发〈城企联动普惠养老专项行动实施方案(试行)〉的通知》[民政部、国家卫健委、国家发改委(2019-02-20)]、《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》[自然资源部(2019-11-27)]。

  

   由各省(自治区、直辖市)、地级市和区县所出台的地方性政策文件共计256份,覆盖了全国29个省、自治区和直辖市。(见图2)

  

  

   图2 2000年至今各省(自治区、直辖市)、地级市和区县出台涉及“闲置校舍”的文件数

  

   尽管政策性文件总量丰富,但关于闲置校舍的专项性文件偏少,党中央和各部委均未出台关于闲置校园的全国性专项文件,各省(自治区、直辖市)、地级市和区县中,也仅出台了闲置校舍地方性专项文件13份。其中安徽省、陕西省、青海省、新疆维吾尔自治区、天津市5省份先后出台了5份省级专项性文件,广东省鹤山市、辽宁省朝阳市北票市、山东省枣庄市、甘肃省兰州市皋兰县、福建省宁德市、安徽省合肥市、广东省江门市、湖南省湘西土家族苗族自治州先后出台了8份专项性文件,其他非专项性文件中涉及校舍闲置问题的共计243份。

  

   对273份政策文件的文本研究发现,党中央、国务院主要从2016年后较多关注到校舍闲置问题,但未出台专项文件,涉及闲置校舍的意见均散见于“农业农村”、“教育事业”、“区域发展”、“社会投资”等其他专项文件中。教育部、财政部、人力资源和社会保障部、民政部、农业农村部、国家卫健委、国家发改委、团中央等部委从2011年后开始关注校舍闲置问题,也未出台专项文件,涉及闲置校舍的意见均散见于“学前教育发展”、“农村义务教育债务”、“养老服务”、“学生营养改善”等单独或联合发文的其他主题政策文件中。

  

   各省(自治区、直辖市)、地级市和区县多从2001年后随农村学校布局结构调整开始关注校舍闲置问题,涉及校舍闲置的地方政策文件数从2002年的1份到2011年的47份,达到峰值,随后逐年递减至2016年的9份,之后又呈迅速逐年递增趋势。广西壮族自治区、福建省、江西省、安徽省、河北省等地出台的地方性政策文件最多,均在15份以上,其中广西壮族自治区全区共出台24份,覆盖了10个市区县。地方涉及闲置校舍的意见多散见于“学前教育发展”、“养老服务”、“农村文化事业的发展”、“农民返乡创新创业”、“义务教育学校建设”、“扶持民办教育”、“学生营养改善和教师住房建设”、“农村公共体育事业”、“农村义务教育债务偿还”等单独或联合发文的非专项性地方文件。研究发现,地方性政策文件主要呈现两个特点:一是关于专项政策文件偏少,现有地方性政策文件法律效力层级普遍较低、可执行性较弱;二是关于闲置校舍的政策文件内容总体以原则性为主,具体问题形态模糊,撤并程序不清晰,确权规范性较差,责任主体不明确,可操作性较弱,法理性和科学性欠佳。

  

   2017年1月,国务院《国家教育事业发展“十三五”规划》明确提出要求,“合理制定闲置校园校舍综合利用方案,优先用于教育事业发展”。2017年3月,国务院办公厅文件《社会领域投资活力的意见》再次强调,“制定闲置校园校舍综合利用方案,优先用于教育、养老、医疗、文化、体育等社会领域。由教育部牵头会同民政部、国家卫生计生委、文化部、体育总局等部门负责”。然而,时至2020年,党中央、国务院和部委均仍未出台相关国家性政策文件,这使地方文件出台的积极性较弱,科学性、法理性、规范性和救济性总体欠佳。在具体处置闲置校舍时,缺乏政策依据,疏于管理加剧资产浪费与流失,不规范处置现象难以杜绝。[7]破解校舍闲置难题既具有重大性、紧迫性,又可见其复杂性。

  

   我们对273份政策文件中有关“闲置校舍再利用”做了词云分析,图3中字体呈现较粗的“幼儿园”、“养老院”、“文化活动中心”、“偿债资金”、“返乡下乡创业创新基地”等分类用途是被文件较多提及和优先分类利用的,而“老年学校”、“医疗室”等是被政策文件相对较少提及的。

  

  

   图3 对273份政策文件中关于闲置校舍再利用的词云分析⑤

  

   四、分类框架与确权难题破解

  

   (一)理解闲置校舍分类框架

  

   尽管农村闲置校舍的问题错综复杂、千头万绪,但核心是产权问题和综合利用价值问题。基于此,我们以产权清晰度和综合利用价值水平分别作为横坐标和纵坐标,建立一个便于理解农村完全闲置校舍⑥问题的四象限分类框架图。(见图4)

  

  

   图4 完全闲置校舍的四象限分类框架

  

   第一象限,属于“产权清晰度高”和“综合利用价值水平高”的“双高区域”。处于该象限内的闲置校舍不存在“产权争议”和“二次利用动力不足”等问题。问题形态主要集聚为产权主体“如何科学分类功能和有效二次利用”、“转途中的资金、机制、时率与评估设计”等问题,技术难度较低,因此在全国校舍闲置总结构中比例相对较低。

  

   第二象限,属于“产权清晰度低”和“综合利用价值水平高”的“低高区域”。处于该象限内的闲置校舍不仅存在“产权争议”,且因校舍“综合利用价值高”而产权争议难点最多,矛盾点最突出,问题形态最复杂。首要的问题形态是如何在诸方权利主体作产权主张时,能在“合自然法”和“合制定法”的双重合法性挑战中做到清晰公正的制度化确权和申诉,尤其这种标的物发生于强大的公共机构和弱小的个人申诉之间。

  

   第三象限,属于“产权清晰度低”和“综合利用价值水平低”的“双低区域”。处于该象限内的闲置校舍虽也存在“产权争议”,但因“校舍综合利用价值低”而权利主体缺乏产权积极主张的内在动力,故解决校舍闲置问题的核心难点是“如何解决产权主张动力不足”,难度相对较大。从法理层面来看,此类校舍闲置应由地方政府兜底维护、改扩建或功能转途,以提升现存综合利用价值,但由于地方政府本身是经济理性主义者,难免也缺乏自身动力。

  

   第四象限,属于“产权清晰度高”和“综合利用价值水平低”的“高低区域”。处于该象限内的闲置校舍不存在产权争议,但因综合利用价值低而存在事实上程度不同的校舍闲置状态。

  

从完全闲置校舍的四象限分类框架图中,我们发现以下四个问题。首先,确权是校舍闲置变革第一动力。从学理来看,产权和价值往往互为正相关,产权越清晰,综合利用价值的提升潜量愈大;反之,综合利用价值愈大,产权清晰潜量也愈大。但相比于综合价值提升过程的长期性和功能变革,确权的瞬时性和激励动力往往需要成为校舍闲置变革的第一动力。(点击此处阅读下一页)


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