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周佑勇 朱峥:风险治理现代化中的公民知情权保障

更新时间:2020-07-11 15:30:34
作者: 周佑勇   朱峥  

   内容提要:面对现代风险社会,公民知情权保障已成为风险治理现代化的逻辑起点,迫切需要纳入法治化的轨道。在从秩序中心主义转向权利本位主义的风险治理现代化中,公民知情权作为一种新型的综合性权利,并非仅限于实现民主参与,亦日益凸显其特有的社会参与功能。然而,风险治理现代化中的公民知情权保障却面临着风险信息发布权限的高度集中性、前置程序的封闭性以及发布空间的单向性等法治困境。因此,必须构建完善公民知情权的法治保障机制,进一步健全类型区分的风险信息发布机制、判断机制与多元互动交流机制,并借助现代科技不断提升政府和社会公众的风险信息能力。此外,还应从根本上把知情权作为公民的一项基本权利写入宪法,加强其在根本法上的基础性的整体保障。

   关键词:风险信息;治理现代化;公民知情权;法治保障

  

   一、引言:风险社会引发的公民知情权新议题

  

   现代社会已经进入一个高风险时代,各种突发的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等,对人类的生存发展、生命财产安全都造成了越来越严重的威胁。在当下中国正在加速推进国家治理现代化转型的背景下,以“现代化治理”代替“传统治理”涉及到国家治理体系和治理能力的方方面面,但其中一个不可忽视的重要方面就是面对现代高风险社会的风险治理现代化问题。从2003年的非典疫情到2020年初暴发的新冠肺炎疫情,都极大地考验着政府的风险治理和应急处置能力。特别是面对不明原因引致的突发疫情,如果当地政府对风险信息披露不够及时,公民知情权就无法得到保障,还可能导致疫情扩散升级。可以说,面对现代风险社会,公民知情权保障已经成为风险治理现代化的逻辑起点,直接关系人们生命、健康、生活、学习、工作等各个方面的权益保护。

   从法治的角度来看,“法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”,推进国家治理体系和治理能力现代化其实就是从传统治理向法治化治理转型的过程。在这个过程中,公民知情权保障被摆在了更加突出的位置。尤其在风险社会背景下,风险信息已经成为公民知情权所指向的客体。如果政府为了避免社会恐慌而压制公众对风险信息的认知和评价,阻断信息公开,甚至故意隐瞒、封锁消息,则只会加重社会恐慌程度,降低公众的警觉和防护意识,进而导致风险扩大,危及广大公众生命健康安全。因此,推进风险治理体系和治理能力现代化,必须将公民知情权保障纳入法治轨道,构建科学完备、运行有效的公民知情权法律保障机制。这无疑已成为当下我国推进国家治理体系和治理能力现代化所面对的时代新议题,有必要对此作出系统的深入研究。

  

   二、风险治理现代化中公民知情权保障的法治逻辑

  

   在当下中国,法治已成为国家治理现代化的必然逻辑,并涉及国家治理领域的各个方面。而根据权利运行的一般原理,法治作为一种根本性的制度安排,风险治理现代化中的公民知情权保障更加需要选择在法治轨道上推进,以此回应公民对风险信息的社会需求和权利意识。

   (一)风险治理现代化:从秩序中心主义到权利本位主义

   在现代风险社会的现实背景下,传统纯粹的风险管理方式显然已经不能满足现代社会的发展需求,人类为实现对风险的有效治理经历了从“风险管理”到“风险治理”的模式转变。与单向性、技术性、客观性的风险管理相比,多元参与、开放透明、责任明确、公正合理、广泛合作等已成为风险治理所遵循的行为法则。这其中,法治已成为风险治理现代化的主导原则,并作为协调以上行为法则的重要工具。风险治理现代化,其实就是从秩序中心主义转向权利本位主义,本质上以保障公民权利为中心的法治化治理。前者以维护社会秩序和社会稳定为基本价值追求,后者则以保障公平正义和公民权利为基本价值取向。只有从“风险管理”走向“风险治理”,以权利保障为最高价值,以人民的生命财产为第一考量,才能真正形成对风险社会有效治理的制度安排。这并不意味着社会秩序治理与公民权利保障之间的冲突,而恰恰是要通过社会秩序的有效治理来实现公民权利保障的价值目标。正如有学者指出的,“将法治精神融入国家治理,就是要确立和强化人权和公民权利神圣的观念和信念,确保在各种考量中,人权和公民权利具有优先性,这是使人活得自由且有尊严的内在要求”。申言之,伴随经济社会的发展,人们对于“权利”的认知和需求正逐渐呈现出一种多元化的样态,权利的类型、内容、功能等方面都在不断发生变化。现代化治理中的公民权利保障更要紧跟权利的时代特性,通过法治秩序的理性构建,积极回应现代社会多样化的权利诉求。尤其是在风险社会治理中,公民对风险信息知情权的内涵和外延更具有动态性。公民知情权保障在适应风险治理现代化实践的同时,也应当具有全方位的回应性,既要回应政府风险治理的公共目标,也要回应多元权利主体的利益需求。

  

   公民对风险信息的知情权,在本质上可表现为公民对风险信息的一种普遍利益诉求,而目的上则在于打破各类风险信息在公布主体、时间和空间上的不对称格局,从而实现权利主体和义务主体之间的平衡关系。这就需要通过法治手段协调风险治理和权利保障之间的冲突,既贯穿从秩序中心主义到权利本位主义的风险治理转型,又创造新的法治秩序以达成权利保障的治理目的,从而平衡公权力和私权利之间的关系。这同时也是风险治理法治化的过程,以风险治理规则来规范风险治理行为,使其更加规范化、稳定化和常态化,并形成一种持续有效的风险治理秩序。这其中,任何一方都不能垄断风险信息或隐匿风险信息,政府应依照行政法治原则在政府和社会公众之间建立一种具有权利义务关系内涵,可沟通、可预期和可调节的规范体系。不可否认,无论是在我国还是国外,公民知情权需求与法治秩序供给的矛盾都不同程度地存在,而公民知情权保障也在围绕这个矛盾展开不同层次、不同方面的权利调整。可见,惟有将公民知情权保障纳入法治化的轨道进行,才能更好地满足公民对于风险信息的合法诉求。

   (二)公民知情权的性质界定:民主权利抑或综合性权利

   知情权作为一种新型的公民权利,同时也是一种不断变化和发展的权利。公民知情权作为一种依法获取政府信息的权利,已远远超过作为传统政治权利意义上的民主参政、民主监督权,其在现代政府治理中越来越呈现出一种新型综合性的信息权利,包含着民主参与、秩序稳定、权利保障等多重权利属性和功能,其中尤其以权利保障的性质越来越突出。这主要源于社会经济发展对于公民知情权内涵和外延的拓展,从具有自由权性质的知情权逐渐发展为兼有自由权和社会权性质的知情权。在社会权发展的背景下,知情权一方面从排除国家干预的权利,发展为请求国家积极作为、保障信息获取的权利。对此,日本芦部信喜教授曾指出:“知情权是言论、表达自由在现代的发现形态,其作为个人权的同时又具有参政权的性质,是兼有自由权的方面和请求权以及社会权方面的复合性质的权利。”另一方面,公民知情权的综合权利属性不仅取决其所具有的权利内涵,而且取决于其与其他公民权利结合所产生的特殊权利效果,即许多公民权利的运行和实现都与公民知情权密切相关。因而,公民知情权在公民权利谱系中具有基础性地位,知情权也被视为其他公民权利得以实现的前提条件。尤其是,知情权作为政府管理和公共政策过程所必须遵循的信息公开化原则,是使政治“白箱化”,从而成为保障民主机制有效运转的重要基础。如果公民对于某项行政活动不知情,就不能有效了解行政运作的具体过程,参与权、表达权、监督权等一系列公民民主权利的运行和实现就难以保障。

  

   更为重要的是,面对突发疫情风险,政府对风险信息披露义务的及时履行与公民知情权的充分保障,往往直接关乎公民的生命健康权。因为在这种情况下,广大公众对风险信息的需求会比平时更大,可以说信息就是生命,公开就是最好的防控。如果无视公民的知情权,疫情风险信息闭塞而缺乏公开与透明,公众处于风险之中却对风险一无所知,就会延误公众及时掌握疫情的时机,进而导致疫情扩散,危及广大公众的生命健康安全,其负面影响可能远远超过疫情风险本身所产生的影响。因此,惟有赋予公众对风险信息充分的知情权,才能最大限度地避免危险的发生,公民的生命健康权也由此会得到更加有效的保护。例如,我国《突发公共卫生事件应急条例》已经建立突发事件的信息发布制度,并对信息发布提出了“及时、准确、全面”的要求;我国《传染病防治法》也已建立了传染病疫情信息公布制度,行政主体要及时公布全国传染病疫情信息,其所公布传染病疫情信息应当“及时、准确”。以上规定的目的,就是旨在让政府能够确保疫情信息发布的及时准确、公开透明,通过充分保障公民的知情权,进而切实推进公民生命健康权的实现。由此可见,公民知情权不仅具有传统政治权利意义上的民主权利属性,而且还关乎公民的生命健康权,甚至是生存权,是一种新型的综合性权利。

   (三)公民知情权保障的功能定位:民主参与抑或社会参与

   随着公民知情权性质和内容的逐步确立,公民知情权亦不再仅仅是作为一种公民民主参与、监督公共权力的有效手段,更在于它能够形成有效的社会参与,调动全社会力量。在现代风险社会的背景下,风险治理的现实紧迫性更需要广泛的社会参与,而只有充分的知情权保障,才能激发社会活力,在政府与公众之间形成良好的合作治理,从而有效化解公共危机,发挥“集中力量办大事”的显著优势。如果说社会参与已成为风险治理成效的重要影响因子的话,那么公民知情权则是实现社会参与的基础性条件。相较公民知情权的民主参与功能而言,其社会参与功能更加契合现代风险治理的转型。在风险治理现代化的要求下,“善治”已经成为理想的风险治理状态。“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态”。申言之,“善治”要求政府信息的公开和透明,每个公民都可获取与其自身利益相关的政府信息,特别是风险信息的获取,以实现充分的知情权。假若公众可以及时掌握这些信息资源,就可以有效参与公共治理过程。这种参与既是一种民主参与,更是一种公民对其他公共生活的社会参与。对此,麦迪逊就曾深刻指出:“公众要想成为自己的主人,就必须用习得的知识中隐含的权力来武装自己;政府如果不能为公众提供充分的信息,或者公众缺乏畅通的信息渠道,那么所谓面向公众的政府,也就沦为一场滑稽剧或悲剧或悲喜剧的序幕。”

   随着风险治理和社会治理的交互融合,公民知情权的社会参与功能逐渐凸显,在治理现代化的过程中越来越重要。对于政府来说,无论是常规治理还是风险治理,社会力量的普遍参与在客观上弥补了国家整体治理的短板,避免了治理过程中可能发生的公民和国家、政府之间的矛盾。由于各类风险对社会秩序和公众生活构成的严重威胁,单纯依靠政府自身的治理能力和效率已经不能完全适应风险治理的要求,还需调动公民参与风险治理的积极性、主动性和创造性,通过各社会治理主体的共同行动增强整个社会系统对各类风险的反应、处置和协调等应急能力。如果公民无法获取必要的信息资源,就失去了社会参与的基本前提。可以说,公民知情权保障了公民对各类信息资源的获取和占有能力,从而在客观上提升了公民对政治与社会公共生活的参与能力。可见,风险治理现代化不仅要求治理的民主参与性,而且要求治理的社会参与性。而充分的公民知情权法治保障,才能构建理性的社会参与,提升风险治理的整体效率性。

  

三、风险治理现代化中公民知情权保障的法治困境 (点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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