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莫纪宏:地方性法规合宪性审查中的几个法理问题探讨

更新时间:2020-07-09 10:01:44
作者: 莫纪宏  

   摘要:围绕着法学界至今尚未发表一篇以“地方性法规的合宪性审查”为篇名的论文这一学术现象,从我国的立法理论、制度和实践三个层面进行了详细的研究和分析,指明了这一学术现象背后真正的原因是我国现行宪法、组织法和立法法所设计的地方性法规的立法制度非常复杂,而对地方性法规的立法监督体系也是层次太多,导致了围绕着地方性法规的立法监督制度包括了合宪性审查、合法性审查、合规性审查以及合章性审查几个不同层级的合法性监督机制,对地方性法规的合宪性审查与对地方性法规的合法性审查、合规性审查和合章性审查在立法监督程序和机制上也是相互交叉。按照现行《立法法》确立的“下位法服从上位法”的立法监督原则,在立法监督的实践中就很容易导致对地方性法规的合宪性审查被对地方性法规的合法性审查和合规性审查等立法监督制度“架空”。本文还通过研究和分析“河南洛阳种子案”“祁连山通报案”以及“道路交通条例侵犯公民隐私监督案”中对地方性法规的合法性审查和合宪性审查存在的法理问题和制度问题,提出了应当简化现行《立法法》对地方性法规的合宪性审查的制度设计,限定“下位法服从上位法”的立法监督原则适用的范围,进一步理顺宪法与地方性法规、法律与地方性法规之间的逻辑关系,并在此基础上建立起可以真正启动全国人大常委会对地方性法规进行科学和有效的合宪性审查的立法监督程序。

   关键词:地方性法规;合宪性审查;合法性审查;合规性审查;合章性审查

  

  

   地方性法规是中国特色社会主义法律体系中最重要的法律形式之一。法学界引用地方性法规合宪性出处的法条首先指向的是现行宪法第100条的规定。该条款规定有两项内容,第一款规定,省、直辖市的人大和它们的常务委员会可以制定地方性法规。前提是不与宪法、法律和行政法规相抵触,同时报全国人大常委会备案。第二款又规定,设区的市的人大及其常委会也可依照法律规定制定地方性法规,但不得与宪法、法律和行政法规以及本省、自治区的地方性法规相抵触,此外,应报本省、自治区人大常委会批准后施行。应当说,目前法学界以及立法实务界主要是围绕着现行宪法第100条关于地方性法规的立法主体、立法依据、立法权限、立法程序、立法效力等规定来全面和系统地研究地方性法规的法律地位和法律特征。但是,令人遗憾的是,查询CNKI文献数据库,迄今为止没有一篇以地方性法规的合宪性审查为篇名的学术论文。这种学术研究现象值得法学界认真反思。因为根据2015年新修订的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第99条规定,国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会可向全国人大常委会书面提出对可能与宪法或者法律相抵触的地方性法规进行违宪或违法审查的要求。此外,其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民可向全国人大常委会书面提出对可能与宪法或者法律相抵触的地方性法规进行违宪或违法审查的建议。从学术研究的性质和任务来看,如果关注宪法第100条关于地方性法规的规定的法律意义,同样也应当关注《立法法》第99条规定的对地方性法规进行合宪性审查或合法性审查制度设计的价值。令人费解的是,法学界以及立法实务界至今没有一篇探讨地方性法规的合宪性审查相关理论和实践问题的专题论文,这种现象背后确实存在需要加以解释的原因。究竟何种原因使得法学界对地方性法规的合宪性审查问题集体保持“沉默”呢?笔者以为,归根结底问题还是出在地方性法规与宪法的逻辑关系上。虽然现行宪法第100条明确了地方性法规的产生方式,但纵观现行宪法、组织法、立法法等各种法律,都没有就地方性法规与宪法之间的关系给出十分清晰的制度性框架,因此,在分析地方性法规是否与宪法相一致或者相抵触这个法理问题上缺少逻辑自洽的证据和论证方式。对于法学界来说,有点“老虎吃刺猬无从下口”。本文通过回顾地方性法规形成、存在和发展的历史以及地方性法规在中国特色社会主义法律体系中的效力等级、地位和作用,结合中国特色社会主义政治制度的特点,就地方性法规的合宪性审查相关的几个重大理论问题做较为详尽的分析,以期寻找出一些可以对地方性法规进行较为科学和严谨的合宪性审查的学术方案和建议,供学界同仁批评指正。

  

   一、地方性法规作为法律形式的由来及演变

  

   地方性法规,是中国特色社会主义法律体系中的一种最重要的法律形式,是指依据宪法、组织法和立法法等法律规定享有地方性法规制定权的地方人大及其常委会制定的规范性法律文件的总称。有权制定地方性法规的地方人大的范围在中国的宪法、组织法和立法法等法律中的规定有着一个不断发展的过程,其由来及演变反映了中国特色社会主义地方法治不断成熟和定型的基本特征。如果从相对于全国人大制定国家法律的角度来看待地方人大在制定规范性法律文件方面的立法权,地方性法规的历史可以追溯到1954年宪法的相关规定。1954年宪法作为新中国的第一部宪法,规定了国家立法制度。其中有关地方立法制度的规定主要集中在1954年宪法的第60条规定。该条款规定:地方各级人大根据法律规定的权限通过和发布决议。民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。此外,关于立法监督问题,1954年宪法第60条明确规定:地方各级人大有权改变或者撤销本级人民委员会的不适当的决议和命令;县级以上的人大有权改变或者撤销下一级人民代表大会的不适当的决议和下一级人民委员会的不适当的决议和命令。上述条款明确了地方各级人民代表大会依照法律规定的权限通过和发布决议。根据1954年宪法第54条第一款规定:省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民委员会。综合1954年宪法第54条和第60条规定,省、直辖市,县、市、市辖区,乡、民族乡、镇,这三个层级的地方各级人大都有权根据法律规定的权限通过和发布决议,地方各级人民代表大会制定的“决议”是1954年宪法所规定的地方立法的主要表现形式。

   1975年宪法并没有赋予地方各级人民代表大会有权制定地方规范性法律文件的立法权,而是在第23条明确了地方各级人民代表大会在本行政区域内保证国家法律法令实施的职责。该条规定:地方各级人大和它产生的地方各级革命委员会在本行政区域内,领导地方的社会主义革命和社会主义建设,审查和批准地方的国民经济计划和预算、决算,维护革命秩序,保证法律和法令的执行,保障公民权利。1978年宪法恢复了1954年宪法所确立的立法体制,在第36条第二款规定:地方各级人民代表大会可以依照法律规定的权限通过和发布决议。另外还在第25条第(五)项明确规定:全国人大常委会“改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议”。

   地方性法规进入国家立法体系是随着1979年第五届全国人大二次会议通过对1978年宪法的修改决议,决定在县级以上人大设立常委会,进一步扩大地方人大的权力开始的。1979年7月1日第五届人大二次会议通过、1980年1月1日正式施行的《中华人民共和国地方各级人民代表和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)第6条明确规定:省、自治区、直辖市人民代表大会在与国家宪法、法律、政策、法令和政令不抵触的前提下,根据本行政区域的具体情况和实际需要,可制定和颁布地方性法规,并报全国人大常委会及国务院备案。由此,“地方性法规”正式进入了国家的立法体系。1982年现行宪法第100条明文规定:省、直辖市的人大及其常委会,在与宪法、法律、行政法规不相抵触的前提下,可制定地方性法规,报全国人大常委会备案。与此同时,根据现行宪法第115条规定:自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法规定的由地方国家机关依法行使的职权。此外,可依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权,根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。也就是说,在1982年宪法所确立的国家立法体系下,省、自治区、直辖市的人大及其常委会有权制定“地方性法规”。此外,1982年12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议第一次修正后的《地方组织法》第27条第二款规定,省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人大常委会,可以拟订本市需要的地方性法规草案,提请省、自治区的人大常委会审议制定,并报全国人大常委会和国务院备案。根据上述规定,省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人大常委会获得了制定地方性法规的“半个立法权”。1986年12月2日第六届全国人大常委会第18次会议第二次修正的《地方组织法》第7条第二款规定:省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人大在与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不相抵触的前提下,根据本地的具体情况和实际需要,可制定地方性法规,报省、自治区的人大常委会批准后施行,并由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。此外,根据第38条第二款的规定,省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人大常委会,在本级人民代表大会闭会期间,在与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不相抵触的前提下,根据本地的具体情况和实际需要,可制定地方性法规,报省、自治区的人大常委会批准后施行,并由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。经过1986年第二次修正后的《地方组织法》赋予了省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人大及其常委会获得了较为完整的制定地方性法规的“地方立法权”。

   2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《全面深化改革决定》提出了“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”的主张,2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《全面推进依法治国决定》又进一步规定:“明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权。”根据上述两个重要决定,“设区的市”成为享有地方立法权的重要立法主体,其中,设区的市人大及其常委会也就相应地获得了制定地方性法规的立法权。2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过、2015年修正的《中华人民共和国立法法》对地方性法规的立法主体从法律上做了明确的规定,设区的市人大及其常委会以及自治州的人大及其常委会成为地方性法规的立法主体家族中的一员。

   根据2015年新修订的《中华人民共和国立法法》的规定,有权制定地方性法规的立法主体以及相关的立法程序如下:

   (一)省、自治区、直辖市的人大及其常委会

   2015年新修订的《立法法》第72条第一款规定:省、自治区、直辖市的人大及其常委会在与宪法、法律、行政法规不相抵触的前提下,可根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方性法规。

   (二)设区的市的人大及其常委会

   2015年新修订的《立法法》第72条第二款规定:设区的市的人大及其常委会在与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不相抵触的前提下,可根据本市的具体情况和实际需要对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人大常委会批准后施行。省、自治区的人大常委会对报请批准的地方性法规,应当对其合法性进行审查,对于同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的,应在4个月内批准。

根据2015年新修订的《立法法》第72条第四款和第六款的规定,设区的市包含了省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以及其他设区的市。此外,第十二届全国人大第三次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》规定,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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