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赵柯:论大国经济外交的战略目标:美国经济外交与大英帝国的崩溃

更新时间:2020-07-08 10:11:28
作者: 赵柯  

   内容摘要:大国经济外交的战略目标就是要通过影响、修正和制定国际规则来塑造有利于本国的世界秩序。第二次世界大战后形成的以国际货币基金组织为主要治理平台的国际货币金融体系和以《关税和贸易总协定》为主要治理平台的国际贸易体系就是英美之间经济外交较量的结果。在美国经济外交的强大攻势下,大英帝国最终走向崩溃。当前美国和欧盟加快推动"大西方"战略,主导新一轮国际规则的形成,以国际货币金融体系和国际贸易体系为主要内容的全球经济治理结构正在发生变革,积极参与此轮国际规则的制定,塑造有利于中国和平崛起的世界秩序,这既是中国经济外交必须经受的严峻挑战,也是中国经济外交面临的重大机遇。

   关键词:经济外交;战略目标;英镑区; 帝国特惠制;美国

   作者简介:赵柯博士,任职于中共中央党校,现为中央党校“一国两制”与国家统一研究所副所长、国际战略研究院副教授。主要从事欧洲政治与经济、中欧关系、国际政治经济学研究。

  

   美国资深外交官理查德·加德纳(Richard N. Gardner)将英美之间围绕二战后国际金融、货币和贸易运行机制的安排所进行的一系列博弈和谈判称之为“我们这个时代一次伟大的经济外交”,之所以用“伟大”来形容,是因为英美在那场针锋相对的经济外交较量中,双方的目标都非常明确和清晰,都是要按照自己的意愿建立起某种国际经济秩序,较量的结果不仅深刻地改变了20世纪后半叶的国际格局,并且仍在影响着21世纪世界的发展趋势。

   当年的这场经济外交大幕逐渐拉开之时,英国一方曾经信心满满,誓言要让大英帝国重现昔日的辉煌。时任英国驻美大使哈利法克斯勋爵告诉担任英国代表团团长的凯恩斯:的确,他们(指美国)有的是钞票,但我们有的是脑子;而美国一方则更是雄心万丈,决心永远地将英国这个老牌帝国从全球舞台竞争对手和障碍的位置上除去。时任美国财长小摩根索(Henry Morgenthau)曾对其助手怀特(Harry Dexter White)说,现在优势在我们的一边,我们应该抓住它。而怀特则毫不犹豫地回答,如果优势在他们那边,他们也会抓住它。历史的发展证明,美国人最终赢得了这场角逐。因为美国人不仅有“钞票”,而且比它们对手所预计的更加有“脑子”。

   在第二次世界大战爆发之初,美国的政治精英就已经开始着手绘制战后世界秩序的蓝图。在欧洲大陆和太平洋地区,美国军事作战的主要目标是以德国和日本为首的轴心国集团,而与此同时在另一个“没有硝烟的战场”,美国的对手却恰恰是其战时盟友英国,双方正在通过经济外交的手段激烈地争夺战后世界的领导权,美国明显处于咄咄逼人的攻势,先是拆除英镑区,确立美元中心地位;之后通过建立多边自由贸易体系,逐渐瓦解了英国人精心构建的以帝国特惠制为基础的双边贸易体系,大英帝国也因此被抽掉了最后一丝元气,走向衰亡。由此,在全球经济治理最为重要的两个层面——实体经济与虚拟经济——美国都最终获取了领导权,在战后建立了一整套基于美国利益的国际规则和机制。正因为此,美国之后虽然相对实力不断下降,关于“美国衰落”的讨论和判断也总是不绝于耳,但美国至今仍然保持着全球霸权国的地位。从这个意义上来说,美国当年对英经济外交确实称得上“伟大”,它实现了美国的初衷——塑造世界秩序。这也是今天大国经济外交的终极战略目标。

  

   未雨绸缪:规划战后世界秩序的蓝图

   1939年9月1日,德国向波兰发起军事进攻,第二次世界大战全面爆发。仅仅过了10天,美国第一夫人埃莉诺·罗斯福就在9月11日的《华盛顿邮报》上呼吁:“世界最终要为和平而重塑,让我们祈祷这一次我们有足够的力量和眼光来设计一种更为持久的和平方式......我希望看到有一个国际问题组织现在就能开始为未来和平设计蓝图。”这代表了当时许多美国上层人物的普遍看法。美国的政治精英之所以在二战之初就如此急切地要规划和设计战后世界,主要是受第一次世界大战后美国“不成功”地参与国际秩序重建的经验和教训的刺激,美国人从中得到了三个教训:第一,一战后美国政府对参加巴黎和会事先没有充分准备,这让陷入困惑的美国代表团在巴黎和会上无所适从。所以,美国需要在二战期间就要对战后安排进行详细的规划;第二,美国在一战后没能加入国联,这导致了严重的后果。所以,美国未来的外交政策要建立在加入国际组织的基础上;第三,一战后所建立的和平秩序之所以瓦解,是因为没有处理好经济问题。所以,在绘制战后世界蓝图之时,要特别重视经济议题。美国战后秩序的规划者们深受这些“教训”的影响,特别是“战后安排需要提前设计”这样的理念被美国上层精英所广泛接受。

   早在1939年秋,在国务卿科德尔·赫尔(Cordell Hull)的特别顾问里奥·帕斯沃尔斯基(Leo Paswolsky)博士领导下的一个团队就开始了战后世界蓝图的设计工作。副国务卿萨姆纳·韦尔斯(Sumner Wells)在阐述此项工作的重要性时说道:总统希望在他竭尽全力去赢得战争的同时,能够在未来战后对外政策的工具箱内找到任何他所需要的东西。在美国参战之后,美国政府的许多部门都在争夺规划战后对外经济政策的权力,由于国务院是总体上负责美国对外事务的法定机构,其在这场权力争夺战中天然地处于优势地位。但是由于国务卿赫尔与罗斯福总统的个人关系不够密切,并且罗斯福认为赫尔不仅顽固而且保守,这令国务院在接下来在权力争夺中受到挫折。罗斯福更为欣赏的是财政部长小亨利·摩根索(Henry Morgenthau),在罗斯福看来摩根索是他“新政”的有力支持者,并且财政部网罗了一批认同“新政”理念的青年才俊,特别是罗斯福与摩根索是童年时代非常要好的邻居,两人意气相投,保持着终生的个人情谊。很自然,罗斯福让摩根索领导下的财政部分担了原先国务院所负责的部分战后世界规划的事务。在美国负责战后世界规划的机构中,存在三个核心:赫尔与韦尔斯领导下的国务院、摩根索与其负责国际事务的副手怀特领导下的财政部以及副总统华莱士领导下的经济战争委员会。这其中最为重要的就是国务院和财政部,因为前者负责战后国际贸易体系的设计,后者则负责国际货币金融体系的设计,而这两个方面正是构成世界经济秩序中最为重要的内容和最为核心的运行机制。

   除了政府机构外,美国的许多民间机构也纷纷主动请缨,积极参与到战后世界的规划中来,其中最为典型的就是以研究国际问题见长的智库——对外关系委员会(Council on Foreign Relations)。第二次世界大战全面爆发不到两周,在1939年9月12日对外关系委员会执行总裁马勒里(Walter H. Mallery)和对外关系委员会成员、《外交》杂志(Foreign Affairs)主编阿姆斯特朗(Hamilton Fish Armstrong)专门赶赴华盛顿找到助理国务卿梅塞史密斯(GeorgeS. Messersmith,对外关系委员会成员),提出与国务院进行秘密合作,由对外关系委员会牵头研究美国的战后外交政策,以供国务院和罗斯福本人参考,梅塞史密斯当即表示同意。接着,对外关系委员会主席、国务卿赫尔的密友戴维斯(Norman H. Davis)又与赫尔谈及此事,赫尔正式表示同意。在他的安排下,洛克菲勒基金会开始资助对外关系委员会的“战争与和平研究工程”,到1945年结束,洛克菲勒基金会共向该项目提供了30多万美元的经费,前后有100多名政府高级官员和著名学者参与其中,截至1945年,该研究小组向罗斯福总统和国务院提交了628份研究报告。“战争与和平研究工程”几乎与后来国务院的战后设计部门融为一体,因为后者的核心成员许多就是来自“战争与和平研究工程”的研究人员。不同于一战,美国这一次为战后安排作出了最为充分的准备,美国的政治精英们下定决心不能重蹈一战后巴黎和会的覆辙,而是要抓住战争带来的“第二次机会”,让美国真正成为战后世界秩序的领导者。

   而在大洋彼岸的另一端,英国人虽然正在全力投入与德国人的战争,但对任何威胁到“日不落帝国”统治秩序的细微变化仍保持高度警惕,他们也立刻敏锐地觉察到,大西洋对岸这个未来的超级大国对战后世界秩序有了不同于自己的新理念和新设想,而这些对战后世界的新展望将很可能会从根本上动摇已经因战争而变得岌岌可危的大英帝国的霸权地位。为了应对美国对战后世界秩序的规划所可能带来的挑战,英国也派出了自己的“全明星阵容”前来应对。后来的诺贝尔经济学奖得主,当时正任职于英国战时内阁秘书处经济部的詹姆斯·爱德华·米德(James Edward Meade)开始了战后世界贸易体系的设计工作;而才华横溢、早已名满天下的剑桥大学经济学教授凯恩斯则承担起设计符合大英帝国利益的战后国际货币金融体系的重任。英国虽然在战争的打击下国力衰退,但绝不甘心自动放弃对国际秩序的主导权,而崛起中的美国则一心要按自己的国家利益来重塑世界秩序。两者之间的较量不可避免。

  

   拆除英镑区:确立美元中心地位

   凯恩斯在其1919年的著作《和平的经济后果》中有一句被广泛引用的名言:颠覆现存社会基础最精妙、最可靠的办法,莫过于摧毁它的货币。这一过程调动了经济规律中所有具备破坏性的隐藏力量,并且以一种百万人之中也难有一人能识别出的方式进行。凯恩斯将货币的重要性提升到了关系一个国家和社会生死存亡的高度,他的这一论述肯定会深受其在大洋彼岸的谈判对手——时任美国财长的摩根索和其副手怀特的认同,正是因为秉承了这一理念,摩根索和怀特非常明白,要想“拆掉”大英帝国,必须要首先“摧毁”英镑。终结英镑国际货币的地位,让美元取而代之是摩根索和怀特所规划的战后国际货币体系中的关键。摩根索非常清楚地看到,英国与美国的利益并不完全一致,无论两国人民多么致力于击败纳粹德国的斗争。所以,在货币问题上,摩根索的目标非常明确,就是要将世界金融中心从伦敦和华尔街移至美国财政部,使美元成为战后整个世界外汇交易的基本单位。而怀特在货币问题上是一个强烈的民族主义者,在获得了摩根索的同意后,公开寻求使美元成为世界的主导货币。英镑依然是当前世界货币体系中影响力巨大的一个。

摩根索与怀特在货币问题上的筹划并不仅仅是他们个人的“远见卓识”,更是基于美国国家利益的现实考量,因为作为国际货币的英镑已经对美国经济的发展造成了严重障碍。首先,由于英镑在国际货币体系中的主导地位,许多国家货币都与英镑挂钩,特别是在英镑区国家。这样一来,只要英国为了增强自身出口能力而让英镑贬值,所有与英镑挂钩或者与英国有紧密经贸联系的国家的货币都一起随之贬值,这就在事实上造成美元不得不对包括英国在内的许多国家货币“被动升值”,这无疑会大大影响美国商品的出口。在两次世界大战期间,为了走出“大萧条”所带来的经济衰退,这种“竞相贬值”的作法成为了英国一种经常性政策,这是美国人所难以容忍的;其次,英国所建立的英镑区实际上成为了一个封闭的金融贸易集团,英镑区成员都必须要将自己的美元和黄金储备放在英国政府指定的银行,不能自由支配,这导致英镑区的成员在用美元购买美国的商品之时受到诸多限制,从便利性考虑,许多成员就只能用英镑在英镑区内相互交易。而对于和非英镑区的欧洲和拉美国家之间的贸易,英国往往通过双边协定的方式约定以英镑来进行支付,而这些非英镑区国家获得的英镑也不能兑换成黄金和美元,而是只能用来购买英镑区的商品,这在美国人看来,英国是在故意地抑制和限制全球对美国商品的需求,无疑大大阻碍了美国经济的发展和扩张。虽然此时美国的工业制造业在规模和水平上都超过了英国,经济总量位居世界第一,但是美国当时并不能掌控国际货币体系的主导权,对于英国利用英镑在国际货币体系中的主导地位对美国实施歧视性的金融贸易政策,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《欧洲研究》2014年第4期
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