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赵柯:论大国经济外交的战略目标:美国经济外交与大英帝国的崩溃

更新时间:2020-07-08 10:11:28
作者: 赵柯  
美国为维护自身利益,必然要进行反制;再次,英镑区是一个排他性的货币集团,覆盖了许多国家和地区,英镑是区内唯一主导货币。对急于要扩大美元国际使用范围的摩根索和怀特而言,英镑区的存在无疑就像一个巨大而坚固的堡垒,让美元流通域的扩张止步城下,无法再前进一步。这也是为什么美国财政部将“拆除英镑区,确立美国在国际货币体系的主导地位”列为其优先目标。

   摩根索和怀特首先要做的就是最大限度地消耗英国的黄金和美元储备,侵蚀英镑的信用基础。为了支持在财政上陷于困境的英国继续与法西斯德国作战,1941年美国国会通过《租借法案》,允许美国政府可以先行向盟国提供物资,待战争结束后再进行偿还和结算,改变了之前获取美国物资需要“现金交易,自行运输”的规则。摩根索明白美国政府已经下定决心援助英国,于是竭尽全力在《租借法案》正式生效前逼迫英国偿还之前的欠款,避免英国利用《租借法案》延迟支付。因为摩根索知道英国不仅将《租借法案》视作获取战争物资的途径,而且还是保护其宝贵的黄金与美元储备的手段,这对于战后维护大英帝国的完整及影响力至关重要。摩根索决心不让英国储备资产的余额超过在战争中存活所必需的最低水平,他的目标是将英国的储备控制在10亿美元以下,以便使英国在财政上持续地保持对美国的依赖,迫使英国在战后世界秩序的安排上不得不遵从美国的意愿。他要求英国出售各种可以变现的资产,特别是一些盈利状况良好的大公司。比如,“美国人造丝公司”是英国拥有的规模最大、盈利最好的美国公司,它被半价卖给了美国的银行。凯恩斯深知摩根索的用意,他曾愤怒地说:美国财政部宁愿看到我们的黄金和美元储备在战争结束后所剩无几,这样他们就可以将解决方案强加于我们。

   凯恩斯说对了,摩根索和怀特的第二步就是要英国人接受他们对战后国际货币体系的设计方案,也就是“怀特计划”——美元和黄金以固定比价挂钩,而其他货币与美元挂钩,美元成为国际货币体系的中心,同时成立国际货币基金组织来协调各国货币政策,并为国际收支逆差国提供短期融资。但是从市场效率的角度分析,无论是对自由贸易的促进、各国国际收支状况的调整机制而言,还是在汇率的弹性机制方面,英国人提出的“凯恩斯方案”都明显优于“怀特计划”。“凯恩斯计划”提出创建超主权国际货币“班科(Bancor)”和清算联盟,一方面成员国拥有的有限信用额度使任何国家都不能长期处于国际收支逆差状态。同时,由于清算机制要求各国定期按照一定比例上缴由国际收支顺差所产生的“班科”和外汇,任何国家也不能长期处于国际收支顺差的状态。这正是解决世界范围内经济失衡问题的关键所在。但是“凯恩斯计划”完全排除了美元成为国际货币的可能性和必要性,战后美国作为债权国和顺差国的优势也完全无法体现,这是美国人所绝不能接受的。以《租借法案》为施压工具,摩根索和怀特领导下的财政部最终逼迫英国接受“怀特计划”,放弃“凯恩斯计划”,因为英国人明白,没有来自美国的战争物资,英国不可能赢得战争。这是英国“租借”美国物资所不得不付出的代价。

   二战结束之后,美国立刻叫停了《租借法案》,这让英国希望继续通过“租借”美国物资缓解财政困难的愿望落空,不得不向美国提出贷款的请求,这就是《英美财政协定》的谈判。美国最后同意向英国提供贷款,但前提条件是英国必须在1947年7月15日前实现英镑的自由兑换,为了能够及时获取贷款,英国只能接受。但实际上暂停英镑自由兑换对战后稳定英镑价值非常重要,在英国经济还没有完全复苏前如果恢复自由兑换风险极大,英镑和以英镑计价的资产的价值肯定会一落千丈,英镑很可能会崩溃,这对英国的战后重建无疑是重大打击。果不其然,当英国如期放开英镑的自由兑换后其他国家居民迅速将所持英镑兑换为美元以购买美国产品,英国仅第一个月就损失了10亿美元的外汇储备,而当时英国所有的黄金和美元储备还不到25亿美元。英国只能暂时放弃,到了1959年英镑再次实现自由兑换后,英镑在全球外汇储备中的份额还停留在1940年代的水平,而美元则增长了三倍。英镑彻底出局了。英镑区名存实亡。

  

   瓦解帝国特惠制:建立多边自由贸易体系

   “大萧条”不仅深刻地改变了20世纪30年代的世界经济格局,并且也改变了英国对外部世界的看法和经济发展的理念。英国人意识到繁荣并非是一个前景乐观的线性发展趋势,而是会随时面临停滞、中断、甚至逆转等不确定性的威胁,英国并不必然一直从外部世界获益,而是会受到各种风险的致命打击,英国不能再简单地沿着以往“自由放任”、“全面开放”的路径走下去,而是要建立起有效的屏障来抵御外部风险。英国数百年来一直倡导和推广的“自由贸易”理念受到国内政治精英的质疑,贸易保护主义思潮逐渐兴起并成为主流,要求政府采取有力的措施保护本国产业在国际市场的份额。在这一背景下,“大英帝国特惠制”登上历史舞台,成为了英国至关重要的对外经济政策工具。

   1932年7月至8月,英国、加拿大、澳大利亚、新西兰、南非联邦、爱尔兰、纽芬兰、印度和南罗德西亚等在加拿大首都渥太华召开了一次帝国经济会议,史称“渥太华会议”。与会国共签订了 12 份双边贸易协议,正式建立起了帝国内部的特惠关税制度,即“帝国特惠制”。对帝国内部各成员国的商品彼此降低税率、免税以及给予数量上的优惠;对来自帝国外的同类商品则提高进口关税或加强进口控制。这样一来大英帝国内部逐渐形成了一个自由贸易区,而对外部则实施歧视性贸易政策,通过提高关税和配额限制使得外部商品很难进入。“帝国特惠制”成为了英国整合和重组国际贸易体系的一个非常有效的谈判平台,英国在渥太华会议后积极与众多非英帝国国家展开双边贸易谈判并签订条约,尽可能多地将全球其他国家纳入到以“帝国特惠制”为核心的贸易体系内。由于英帝国庞大的内部市场,许多国家为了获取英帝国的市场准入而不得不与英国谈判,英国得以占据更为有利的谈判地位,利用“帝国特惠制”这一有力杠杆,迫使对方降低贸易壁垒、给予更优惠的出口条件,为英国商品打开市场,进而扩展英国在这些地区的贸易影响力。

   “帝国特惠制”背后反映出的是英国对外经济战略的深刻调整,英国开始从之前的在全球推广“自由贸易”转向全力打造“歧视性贸易集团”,以双边贸易协定的方式形成一个英国占据优势的封闭性、排他性和非中性的国际贸易体系。这就与美国的利益产生了严重的冲突,因为英国用“帝国特惠制”牢牢限制住了这个已经是世界上最为强大的制造业国家的出口能力,国务卿赫尔将“帝国特惠制”形容为“这是自我任职以来用商业方式强加于我国的最大伤害”,所以赫尔领导下的国务院一直致力于瓦解“帝国特惠制”,赫尔高举被英国丢弃的“自由贸易”的大旗,倡导建立开放的全球多边自由贸易体系。但是二战爆发前,赫尔的努力并未换来英国的让步,反而是英国通过与其他国家签订双边贸易协定的方式大大强化了“帝国特惠制”。当英国在战争中苦苦挣扎之时,赫尔敏锐地感觉到机会来了,并且果断地抓住了。

   在1941年8月英国首相丘吉尔和美国总统罗斯福在大西洋的军舰上举行会谈,助理国务卿韦尔斯作为罗斯福的助手一同参会,罗斯福原本是想把会谈的中心放在英美合作共同抵抗法西斯国家的侵略上,韦尔斯抓住这一机会在起草作为双方联合宣言的《大西洋宪章》时,在第四条特别加入了消除歧视性进口限制和获取平等的市场准入机会的相关内容,直接剑指“帝国特惠制”。韦尔斯的态度非常坚决,表示“这不是一个措辞问题,而是非常严肃、重要的原则问题。如果英美两国政府不能就战后建立自由、开放的贸易体系达成共识,还不如直接投降”。而丘吉尔当即拒绝,要求对第四条进行修改,在丘吉尔看来,这是为了“维护我们在《渥太华协定》中所签订的义务,并使帝国特惠制在未来不受损害”。罗斯福为了尽快发表联合宣言,向外界传达英美合作一致决心,对丘吉尔作出了让步,在第四条中增加了“尊重现有义务”这样一个前提条件(也就是要保存特惠制),同时删除了“歧视性进口限制”和“市场准入机会平等”这样的表述,这样一来,修改后的第四条就完全消解了韦尔斯打算让英国承诺废除特惠制的原意。在第一次“正面交手”失败后,韦尔斯并没有放弃,在国务院领导的与英国就具体实施《租借法案》而进行的英美《互助协定》谈判中,国务院继续向英国施压,坚决要求英国接受《互助协定》第七条,也就是消除“歧视性贸易”,并且国务院非常清晰地向英国人解释,所谓“歧视性贸易”就是指英国的“帝国特惠制”。

   美国国务院将“废除帝国特惠制”与《租借法案》挂钩,认为这是美国援助英国所必须得到的回报。在1941年12月丘吉尔访问美国期间,赫尔亲自向丘吉尔提出要求英国尽快接受第七条,但被丘吉尔拒绝。赫尔最后说服罗斯福总统亲自敦促丘吉尔,1942年2月,罗斯福发电报给丘吉尔,要求其接受第七条。此时正值英国在东南亚遭受重大军事失败,日军占领英国苦心经营多年的新加坡,丘吉尔痛心地称之为“英国历史上最惨痛的灾难、规模最大的投降”。在这样的情形下,美国的支持和援助此时对英国而言显得更为至关重要,在罗斯福承诺美国也将相应地削减自己的关税的条件下,英国政府接受了第七条。随着二战进入尾声,1945年英美两国启动了建立战后国际贸易体系的实质性谈判,虽然此时赫尔已经离任国务卿,但是国务院废除特惠制的决心有增无减。与此同时,英国政府为了争取美国贷款,与美国还在进行《英美财政协定》的谈判。在财政压力之下,英国最终与美国达成共识,也就是《国际贸易与就业会议讨论建议》,这其中包含了针对特惠制的三项条款:第一,英国与其自治领的现有协定不应阻碍对特惠关税的调整;第二,降低和削减特惠关税;第三,不得在任何情况下提高特惠水平或增加特惠内容。美国人认为这三条足以最终瓦解帝国特惠制。

   在英美提出的《国际贸易与就业会议讨论建议》的基础上,包括中国在内的23个国家参加了1947年的日内瓦会议,进行关于战后国际贸易体系的谈判,与会国于1947年10月30日签署了《关税和贸易总协定》和《临时适用议定书》,并于1948年1月1日生效。虽然在英国的坚持下,“废除帝国特惠制”没有写入最终的协定文本,大英帝国的“尊严”在形式得到保全,但是美国一直主张的“非歧视性原则”主导了《关税和贸易总协定》,成为了战后国际贸易体系中具有约束力的根本性国际法原则,而这正是美国竭力倡导和推广多年的“多边自由贸易体系”的核心理念。随后在关税和贸易总协定这一平台上进行了一系列各国相互削减关税的多边行动,帝国特惠制被淹没在自由贸易的洪流中,最终寿终正寝,美国领导下的全球多边自由贸易体系形成了。

  

   启示与思考:“再全球化”背景下的中国经济外交

随着英镑国际地位的衰落和帝国特惠制的终结,支撑大英帝国的两大柱石相继坍塌,大英帝国的崩溃也就无可避免。传统观点一般认为英国和美国之间的霸权转换是双方一次“友好而平静”的权力交接,甚至可以说是英国以和平的方式将世界领导权“禅让”给美国。但是当重新回顾70多年前英美之间这场“我们这个时代一次伟大的经济外交”之时,我们会发现,两个国家间的经济外交完全是一场为了各自利益的争霸战。除了这种转换的形式稍显“特殊”:历史上的霸权交接总是新旧强国间腥风血雨暴力战争的结果,而英美的霸权转移却恰逢发生在同一战壕中战友之间。但是,与以往历史上发生的类似争霸战争的结果一样:一方荣登霸权之席,另一方承认失败并退居二线。当年英美经济外交争夺的核心是:世界按谁制定的规则来运行?国际规则决定国家兴衰,经济外交就是要通过影响、修正和制定国际规则来塑造有利于本国的世界秩序。所以,在当今中国崛起的时代谈经济外交,首先就需要我们仔细关注国际规则哪怕是最为细微的变动,敏锐地洞察国际规则演变的趋势和规律,积极参与国际规则的制定。这是英美这场“伟大的经济外交”给我们最大的启示。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《欧洲研究》2014年第4期
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